Прокурор разъясняет
- 01 Марта 2024, 06:59
По общему правилу согласно ст. 22 Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» муниципальный контроль осуществляются на основе управления рисками причинения вреда (ущерба), определяющего выбор профилактических мероприятий и контрольных (надзорных) мероприятий, их содержание (в том числе объем проверяемых обязательных требований), интенсивность и результаты. Под риском причинения вреда (ущерба) понимается вероятность наступления событий, следствием которых может стать причинение вреда (ущерба) различного масштаба и тяжести охраняемым законом ценностям.
Положением о виде муниципального контроля может быть установлено, что система оценки и управления рисками при осуществлении соответствующего вида муниципального контроля не применяется, если иное не установлено федеральным законом о виде контроля, общими требованиями к организации и осуществлению данного вида муниципального контроля, утвержденными Правительством Российской Федерации.
Вместе с тем при применении системы оценки и управления рисками согласно ст. 23 того же Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ представительным органом муниципального образования должен быть утвержден перечень индикаторов риска нарушения обязательных требований по видам контроля.
В этой связи предлагаем обратить внимание на сложившуюся в 2023 году судебную практику о применении федерального законодательства о контрольно-надзорной деятельности и признанию нормативных-правовых актов в рассматриваемой сфере недействующими (например, апелляционное определение Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 11.10.2023 № 66а-1567/2023, апелляционное определение Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 01.02.2023 по делу № 66а-84/2023).
Судами признаются недействующими муниципальные правовые акты в части установления индикаторов риска по следующим основаниям.
Исходя из положений части 9 статьи 23 Закона № 248-ФЗ в целях оценки риска причинения вреда (ущерба) при принятии решения о проведении и выборе вида внепланового контрольного (надзорного) мероприятия контрольный (надзорный) орган разрабатывает индикаторы риска нарушения обязательных требований (далее – индикатор риска). Индикатором риска является соответствие или отклонение от параметров объекта контроля, которые сами по себе не являются нарушениями обязательных требований, но с высокой степенью вероятности свидетельствуют о наличии таких нарушений и риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям.
В части 1 статьи 57 Закона № 248-ФЗ установлены основания для проведения контрольных (надзорных) мероприятий, к которым в числе прочих отнесены наличие у контрольного (надзорного) органа сведений о причинении вреда (ущерба) или об угрозе причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям либо выявление соответствия объекта контроля параметрам, утвержденным индикаторами риска, или отклонения объекта контроля от таких параметров.
В общем виде, индикатор риска должен представлять собой факт возникновения какого-либо события или изменения текущего состояния объекта контроля, свидетельствующие с высокой вероятностью о наличии нарушений, представляющих реальную угрозу охраняемым законом ценностям. Более того, необходимо, чтобы параметр объекта контроля был количественно измерим, что позволит с точностью установить факт его изменения.
Из вышеизложенных положений Закона № 248-ФЗ следует вывод о том, что нарушения обязательных требований не могут являться обстоятельствами, определяемыми в качестве индикаторов риска. Выявление индикатора риска свидетельствует о наличии оснований для проведения контрольного (надзорного) мероприятия, по результатам которого может быть установлено нарушение обязательных требований.
Вместе с тем, положениями о муниципальном контроле индикаторами риска в нарушение описанных выше требований зачастую определяются факты, уже свидетельствующие о нарушениях со стороны контролируемого лица или являющиеся основаниями для проведения контрольных (надзорных) мероприятий, например:
- отсутствие информации об исполнении контролируемым лицом предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований, в то время как данный факт является самостоятельным основанием для организации контрольного (надзорного) мероприятия в силу пункта 5 части 1 статьи 57 Федерального закона № 248-ФЗ;
- случаи непредставления контролируемым лицом в срок, установленный предостережением о недопустимости нарушения обязательных требований, уведомления об исполнении предостережения. При этом исходя из положений статьи 49 Закона № 248-ФЗ объявление предостережения является мерой профилактического характера и не требует направления уведомления о его исполнении. Установлением такого индикатора риска на контролируемое лицо косвенно возлагается непредусмотренная Законом № 248-ФЗ обязанность отчитываться об исполнении предостережения;
- наличие информации о допущенных контролируемым лицом нарушениях установленных законодательством требований, что является соответственно самостоятельным основанием для проведения внепланового контрольного мероприятия;
- поступление сведений и обращений о возможных нарушениях обязательных требований, что является самостоятельным основанием для проведения контрольных (надзорных) мероприятий согласно пункту 1 части 1 статьи 57, статьи 58 Закона № 248-ФЗ.
Учитывая изложенное, предлагаем провести анализ муниципальной нормативной правовой базы и при наличии оснований принять меры к ее корректировке с учетом изложенной правовой позиции. Городские и районные прокуратуры ориентированы прокуратурой области на проведение данной работы во взаимодействии с органами местного самоуправления.
Прокуратура
Саратовской области
01 Марта 2024, 06:59
В положениях о соответствующем виде муниципального контроля должны быть определены индикаторы риска нарушения обязательных требований. Есть ли какие-то требования к их содержанию? На вопрос отвечает заместитель начальника управления по надзору за исполне
По общему правилу согласно ст. 22 Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» муниципальный контроль осуществляются на основе управления рисками причинения вреда (ущерба), определяющего выбор профилактических мероприятий и контрольных (надзорных) мероприятий, их содержание (в том числе объем проверяемых обязательных требований), интенсивность и результаты. Под риском причинения вреда (ущерба) понимается вероятность наступления событий, следствием которых может стать причинение вреда (ущерба) различного масштаба и тяжести охраняемым законом ценностям.
Положением о виде муниципального контроля может быть установлено, что система оценки и управления рисками при осуществлении соответствующего вида муниципального контроля не применяется, если иное не установлено федеральным законом о виде контроля, общими требованиями к организации и осуществлению данного вида муниципального контроля, утвержденными Правительством Российской Федерации.
Вместе с тем при применении системы оценки и управления рисками согласно ст. 23 того же Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ представительным органом муниципального образования должен быть утвержден перечень индикаторов риска нарушения обязательных требований по видам контроля.
В этой связи предлагаем обратить внимание на сложившуюся в 2023 году судебную практику о применении федерального законодательства о контрольно-надзорной деятельности и признанию нормативных-правовых актов в рассматриваемой сфере недействующими (например, апелляционное определение Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 11.10.2023 № 66а-1567/2023, апелляционное определение Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 01.02.2023 по делу № 66а-84/2023).
Судами признаются недействующими муниципальные правовые акты в части установления индикаторов риска по следующим основаниям.
Исходя из положений части 9 статьи 23 Закона № 248-ФЗ в целях оценки риска причинения вреда (ущерба) при принятии решения о проведении и выборе вида внепланового контрольного (надзорного) мероприятия контрольный (надзорный) орган разрабатывает индикаторы риска нарушения обязательных требований (далее – индикатор риска). Индикатором риска является соответствие или отклонение от параметров объекта контроля, которые сами по себе не являются нарушениями обязательных требований, но с высокой степенью вероятности свидетельствуют о наличии таких нарушений и риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям.
В части 1 статьи 57 Закона № 248-ФЗ установлены основания для проведения контрольных (надзорных) мероприятий, к которым в числе прочих отнесены наличие у контрольного (надзорного) органа сведений о причинении вреда (ущерба) или об угрозе причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям либо выявление соответствия объекта контроля параметрам, утвержденным индикаторами риска, или отклонения объекта контроля от таких параметров.
В общем виде, индикатор риска должен представлять собой факт возникновения какого-либо события или изменения текущего состояния объекта контроля, свидетельствующие с высокой вероятностью о наличии нарушений, представляющих реальную угрозу охраняемым законом ценностям. Более того, необходимо, чтобы параметр объекта контроля был количественно измерим, что позволит с точностью установить факт его изменения.
Из вышеизложенных положений Закона № 248-ФЗ следует вывод о том, что нарушения обязательных требований не могут являться обстоятельствами, определяемыми в качестве индикаторов риска. Выявление индикатора риска свидетельствует о наличии оснований для проведения контрольного (надзорного) мероприятия, по результатам которого может быть установлено нарушение обязательных требований.
Вместе с тем, положениями о муниципальном контроле индикаторами риска в нарушение описанных выше требований зачастую определяются факты, уже свидетельствующие о нарушениях со стороны контролируемого лица или являющиеся основаниями для проведения контрольных (надзорных) мероприятий, например:
- отсутствие информации об исполнении контролируемым лицом предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований, в то время как данный факт является самостоятельным основанием для организации контрольного (надзорного) мероприятия в силу пункта 5 части 1 статьи 57 Федерального закона № 248-ФЗ;
- случаи непредставления контролируемым лицом в срок, установленный предостережением о недопустимости нарушения обязательных требований, уведомления об исполнении предостережения. При этом исходя из положений статьи 49 Закона № 248-ФЗ объявление предостережения является мерой профилактического характера и не требует направления уведомления о его исполнении. Установлением такого индикатора риска на контролируемое лицо косвенно возлагается непредусмотренная Законом № 248-ФЗ обязанность отчитываться об исполнении предостережения;
- наличие информации о допущенных контролируемым лицом нарушениях установленных законодательством требований, что является соответственно самостоятельным основанием для проведения внепланового контрольного мероприятия;
- поступление сведений и обращений о возможных нарушениях обязательных требований, что является самостоятельным основанием для проведения контрольных (надзорных) мероприятий согласно пункту 1 части 1 статьи 57, статьи 58 Закона № 248-ФЗ.
Учитывая изложенное, предлагаем провести анализ муниципальной нормативной правовой базы и при наличии оснований принять меры к ее корректировке с учетом изложенной правовой позиции. Городские и районные прокуратуры ориентированы прокуратурой области на проведение данной работы во взаимодействии с органами местного самоуправления.
