Мероприятия и встречи - Генеральная прокуратура Российской Федерации

Сегодня в Нижнем Новгороде состоялось совместное совещание при Генеральном прокуроре РФ Ю.Я. Чайке и полномочном представителе Президента РФ в Приволжском федеральном округе Г.А. Рапоте, посвященное вопросам взаимодействия органов прокуратуры и органов государственной власти в сфере соблюдения трудового законодательства, в том числе оплаты труда.

С основным докладом на тему «О повышении эффективности взаимодействия и совершенствовании работы органов государственной власти и органов прокуратуры Российской Федерации в сфере соблюдения трудового законодательства, в том числе оплаты труда в регионах Приволжского федерального округа» выступил заместитель Генерального прокурора Российской Федерации Э.А. Валеев.

Предлагаем Вашему вниманию полный текст его выступления.

***

В Приволжском федеральном округе сосредоточена четверть всего промышленного производства России, 85% российского автопрома, 65% авиастроения, 40% нефтехимии, 30% судостроения, 30% оборонно-промышленного комплекса. Здесь расположена треть инновационно-активных предприятий, около половины объема российского экспорта технологий.

Традиционно ориентированная на развитие обрабатывающих производств, формирующих почти четверть валового регионального продукта, экономика округа оказалась уязвимой для кризисных явлений. Промышленное производство только в июне по сравнению с аналогичным периодом прошлого года снизилось на 18% (в целом по России – на 12,1%), и это характерно для всех субъектов округа. Производство легковых автомобилей за полгода сократилось на 61,5%, грузовых – на 73%, автобусов на 65,4%, троллейбусов - в 2,2 раза. Падает производство на поставщиков экспортной продукции, в том числе в ранее благополучном нефтехимическом комплексе.

Нестабильная экономическая ситуация, сложившаяся на предприятиях Приволжского округа, повлекла ухудшение социального благополучия занятого в этих отраслях населения. Каждый день появляются новые и новые сообщения о сокращениях персонала, уменьшении оплачиваемого рабочего времени, объявлении отпусков без оплаты или с сокращенной оплатой, невыплате заработных плат. Количество предприятий, на которых идут эти процессы, нарастало лавинообразно.Зачастую процедуры проводятся за счет ущемления трудовых прав работников. Усилилось давление работодателей, вынуждающих работников расторгать трудовые договоры по собственному желанию. Прокурорами в округе в т.г. году пресечены почти 4 тыс. нарушений, связанных с увольнением по сокращению численности или штата, 1,5 тыс. – при введении режима неполной занятости, более тысячи– при направлении работников в отпуск без сохранения зарплаты. Наибольшее их количество выявлено в республиках Башкортостан, Татарстан, Удмуртия, в Нижегородской области и Пермском крае.

Некоторые руководители создают дополнительные препятствия для последующего трудоустройства высвобождаемых работников: не представляют в органы службы занятости сведения о наличии вакантных рабочих мест, не сообщают о принятом решении сократить штаты, изменить режим работы.

С начала года к августу в округе численность официально зарегистрированных безработных увеличилась в 1,8 раза и составила более 380 тыс. чел.

По данным Росстата, в Нижегородской области высвобождение работников в связи с ликвидацией, сокращением численности или штата происходит сейчас на 1385 предприятиях, численность уволенных работников составила с начала года почти 20 тыс. чел. В Удмуртской Республике с января по август около 21 тыс. работников работали в условиях неполной занятости, более тысячи человек находились в отпуске без сохранения зарплаты. В Башкортостане уволены по сокращению численности или штата свыше 14 тыс. чел. Подобная ситуация сложилась во всех субъектах федерального округа.

В период экономического кризиса резко увеличилось количество нарушений трудового законодательства, в том числе конституционного права на своевременную оплату труда.

Благодаря мерам, принятым прокуратурой и иными государственными структурами, к октябрю прошлого года сумма задолженности по зарплате составляла всего 400 млн. руб., а, к примеру, в Саратовской области ее не было совсем.

Однако к 1 января этого года долги работающим достигли 713 млн. руб., а к августу - 1,2 млрд. руб. (375 предприятий почти перед 98 тыс. работников). Это пятая часть от общероссийского долга (6,5 млрд. руб.).

В целом с начала года на 1 августа задолженность работодателей в округе увеличилась в 1,7 раза, рост произошел в 10 из 14-ти регионов.

Неблагополучное положение с соблюдением трудовых прав сложилось в Чувашской Республике. С начала финансового кризиса долг по зарплате в этом регионе начал расти и достиг к 01.08.2009 г. 227 млн. руб. (самый большой в округе). Серьезная ситуация - в Кировской области, где на протяжении всего текущего года долги росли почти ежемесячно, достигнув к 1 августа 209 млн. руб.

Долг работникам по причине недофинансирования из бюджетов всех уровней составляет 34 млн. руб. в основном приходится на федеральный бюджет - более 30 млн. руб., большей частью по Самарской области – свыше 22 млн. руб. Но за последний месяц он снизился на 18 млн. руб. за счет оплаты Министерством обороны Российской Федерации суммы обязательств за поставку продукции оборонного госзаказа самарским федеральным казенным предприятиям.

При этом наибольший объем задолженности в регионах округа - 1,19 млрд. руб., или почти 97% от общей суммы - образовался по причине отсутствия у предприятий собственных средств, обусловленного спадом промышленного производства и спроса, острым дефицитом кредитных ресурсов, высокой процентной ставкой по кредитам и другими факторами.

Как уже сказано, в Приволжском округе остро ощущается проблема невыплаты зарплаты работникам предприятий оборонно-промышленного комплекса.

В Пензенской области более половины всей задолженности (свыше 14 млн. руб.) приходится на ОАО «Пензенское конструкторское бюро моделирования», единственным видом деятельности которого является разработка и производство технических средств подготовки для обучения летного состава воздушного флота Российской Федерации в связи с неоплатой поставленной продукции. В Республике Татарстан такая же ситуация на Федеральном казенном предприятии «Казанский завод точного машиностроения» - 26 млн. руб., ОАО «Радиоприбор» - 10 млн. руб.

Причины сложившейся на этих предприятиях ситуации были проанализированы органами прокуратуры субъектов Российской Федерации, о результатах сообщено в центральный аппарат Генеральной прокуратуры Российской Федерации, которым организованы проверочные мероприятия.

Рост задолженности по зарплате, сокращение рабочих мест повлекли и за собой проблемы, связанные с пенсионным обеспечением. В округе просроченный долг предприятий по страховым взносам на 01.07.2009 составил более 12 млрд. руб. Благодаря усилиям Пенсионного фонда, прокуратуры, которые добивались взыскания неисполненных обязательств в судебном порядке, нарушений прав пенсионеров на своевременное получение пенсии пока не допущено. Но эта проблем себя не исчерпала, ей надо заниматься постоянно.

С учетом наметившихся во втором полугодии 2008 г. кризисных проявлений в декабре мною было направлено прокурорам субъектов Российской Федерации поручение обеспечить системный надзор за соблюдением трудовых прав и принять дополнительные меры прокурорского реагирования по фактам нарушений в ходе проведения процедуры увольнения при ликвидации предприятий, сокращения численности или штата, переводе на режим неполной занятости или простоя, предоставлении отпуска без сохранения зарплаты.

В этом году на основании опыта работы ряда регионов управлением подготовлены и направлены на места методические указания по организации работы по выявлению и пресечению негативных проявлений теневой экономики – «серого» рынка труда.

Выезды работников управления во второй половине прошлого года в Марий Эл, в марте этого года - в Удмуртию помогли прокурорам на местах, вплоть до районных звеньев, активизировать деятельность прокуроров на данном направлении, были приняты меры по устранению недостатков в организации надзора. В итоге, например, в Республике Марий Эл даже в процессе финансового кризиса в конце года снижалась задолженность по заработной плате, которая и сейчас в числе наименьших в округе.

По результатам выездов на места прокурорам направлены информационные письма об опыте и результатах надзорной деятельности прокуроров. Кроме того, ежемесячно информируем субъекты Федерации о состоянии и динамике задолженности по зарплате, безработицы, принимаемых мерах прокурорского надзора в округе в целом и в каждом регионе.

Прокуроры субъектов Российской Федерации в округе во исполнение Ваших, Юрий Яковлевич, указаний создали постоянно действующие штабы, в работе которых принимают участие главные федеральные инспекторы, представители кредитных организаций. На заседаниях штабов обсуждаются вопросы взаимодействия, в том числе органов прокуратуры с кредитными учреждениями, межведомственного обмена информацией об эффективности использования выделенных средств, вырабатываются меры по недопущению их нецелевого использования.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в условиях динамично меняющейся ситуации осуществляют оперативную корректировку программ, направленных на снижение напряженности на региональных рынках труда.

Так, правительство Нижегородской области в качестве участников антикризисной программы дополнительно определило более 5 тыс. человек, за счет средств консолидированного бюджета предусмотрело финансовую помощь в размере свыше 577 млн. руб. безработным и работникам, находящимся под риском увольнения.

Однако возникали ситуации, когда в работу органов власти по решению проблем в социальной сфере были вынуждены вмешиваться прокуроры. Так, после их протестов были внесены коррективы в региональные антикризисные программы. Благодаря чему в Пермском крае удалось не допустить ограничения прав на оказание адресной поддержки гражданам, переезжающим в другую местность для замещения рабочих мест, а в Пензенской области – расширить незаконно суженный ранее перечень учреждений, проводящих мероприятия по обучению высвобождаемых работников.

При высших должностных лицах регионов созданы и работают межведомственные комиссии и штабы, на которых рассматриваются вопросы, касающиеся проведения мероприятий, направленных на улучшение экономической ситуации в условиях финансового кризиса, соблюдения социальных прав граждан. В работе комиссии принимают участие представители органов прокуратуры, правоохранительных органов, иных заинтересованных ведомств, приглашаются руководители крупных предприятий.

Мы столкнулись с тем, что официальные статистические показатели не всегда отражают подлинное состояние дел, поэтому используем различные источники информации: не только из Федеральной службы государственной статистики, но и территориальных органов Федеральной службы по труду и занятости, Министерства внутренних дел Российской Федерации, Пенсионного фонда, Фонда социального страхования России, Федеральной налоговой службы, профессиональных союзов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе службы занятости населения, органы местного самоуправления, средства массовой информации, другие источники.

Такой подход позволил в значительной степени расширить перечень предприятий, имеющих долги по зарплате перед работниками, в сравнении с официально зарегистрированными данными.

Например, в Нижегородской области руководство ЗАО «Металлостройконструкция» сообщило в Росстат об отсутствии задолженности по зарплате при её фактическом наличии в размере около 39 млн. руб. В Республике Мордовия более половины предприятий-должников не представили сведений об имеющемся долге, в Саратовской области выявлено 15 таких фактов. По всем этим нарушениям приняты меры реагирования.

Значительное внимание уделяется совместной работе заинтересованных ведомств по пресечению выплаты части зарплаты «в конвертах», лишающей работников права на обеспечение соответствующим социальным пакетом (начисление пенсии, оплата больничного листа с укрытой суммы выплат). Такие факты выявлены прокурорами повсеместно, они напрямую связаны с незаключением работодателями письменных трудовых договоров с работниками или оформлением договора подряда вместо трудового договора, оплатой труда ниже минимального размера оплаты труда. Виновные привлечены к ответственности.

Одна из наиболее практикуемых форм взаимодействия по пресечению нарушений законодательства о труде – проведение прокуратурой проверок совместно с органами госконтроля. В некоторых регионах доля проверок, проведенных совместно с этим органом, превышает треть от общего числа проведенных прокурорами проверок: в Чувашии - 60%, в Пензенской области – 42%, в Мордовии - 30%.

Прокуроры держат под постоянным контролем ситуацию на предприятиях, находящихся в различных стадиях банкротства, долг работникам по зарплате которых составляет треть всей задолженности в округе – 347 млн. руб. Таких организаций в округе 116 из 375-ти, имеющих долг. К примеру, в Чувашской Республике задолженность таких организаций составляет почти половину всей задолженности по оплате труда, в Пермском крае – третью часть.

Погасить долг перед работниками за счет реализации имущества предприятия-банкрота, включенного в конкурсную массу, в большинстве случаев невозможно. Поэтому прокуроры уделяют повышенное внимание выявлению фактов преднамеренного банкротства, ведь некоторые руководители с целью извлечения личной выгоды умышленно довели предприятия до такого состояния. Такие факты выявлены прокурорами в Чувашии. В Нижегородской области директор ОАО «Втормет» продал основные средства за 20 млн. руб. при их рыночной стоимости 200 млн. руб., доведя предприятие до банкротства (процедура наблюдения). При этом долг по зарплате составил 14 млн. руб. Прокуратура по признакам преднамеренного банкротства направила в орган предварительного расследования районного УВД материал для решения вопроса об уголовном преследовании директора общества Горелова В.А. по ст. 196 УК РФ.

Привлечение к участию в проверках деятельности таких предприятий специалистов Росреестра позволило прокурорам в Республике Марий Эл, Пензенской и Саратовской областях более профессионально оценивать деятельность арбитражных управляющих по погашению задолженности, принимать адекватные меры к устранению нарушений.

Весь потенциал прокурорских полномочий, направленный на решение данной проблемы, не позволяет стабилизировать ситуацию, поскольку банкротство зачастую связано с проявлениями финансового кризиса. Тем не менее работа на данном направлении продолжается, изыскиваются более эффективные надзорные методы.

Мощное превентивное воздействие на нерадивых работодателей оказывает проведение совместных проверок с участием представителей главных федеральных инспекторов. Однако здесь есть повод для критики, потому что в Чувашии, Мордовии, Саратовской области аппараты ГФИ до недавнего времени участия в таких проверках не принимали.

Прокурорами субъектов Российской Федерации, входящих в Приволжский округ, проведены координационные совещания и совместные с уполномоченными органами заседания коллегий, где обсуждались возникающие на практике проблемы и вырабатывались методы их совместного решения.

Многие из присутствующих здесь руководителей приняли участие в проведенном мною 27 марта координационном совещании по вопросам взаимодействия прокуратуры, правоохранительных органов и заинтересованных ведомств по противодействию преступности и правонарушениям, связанным с невыплатой зарплаты, пенсий и пособий.

О состоянии соблюдения трудовых прав населения мною ежеквартально информируется полномочный представитель Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе. Прокуроры субъектов Российской Федерации регулярно представляют аналогичные сведения главным федеральным инспекторам и высшим должностным лицам регионов.

Прокуроры, понимая важность профилактики правонарушений, активно занимаются пропагандой права через средства массовой информации, используя материалы прокурорских проверок, уголовных дел. Много внимания уделяют этому сотрудники прокуратур республик Башкортостан и Удмуртия, Нижегородской и Оренбургской областей. Всего в Приволжском федеральном округе прокуроры выступили в СМИ почти 10 тыс. раз с информацией о восстановлении прав работников на своевременную оплату труда. Такой подход к проблеме не только позволяет повысить уровень доверия населения к работникам прокуратуры, побуждая граждан обращаться за защитой нарушенных прав, но и является средством превентивного воздействия на недобросовестных работодателей.

Работа прокуроров на данном направлении значительно активизировалась. За полгода они выявили более 250 тыс. нарушений трудовых прав граждан – 80% от всех нарушений в сфере соблюдения прав и свобод человека. Опротестовано 13 тыс. незаконных локальных нормативных правовых актов в данной сфере, почти все они приведены в соответствие с требованиями закона или отменены. Руководителям предприятий с целью устранения нарушений трудовых прав внесено более 11 тыс. представлений, 10 тыс. нарушителей привлечены к дисциплинарной ответственности.Это почти в 1,5 – 2 раза больше, чем в аналогичном периоде прошлого года.

Только в сфере обеспечения занятости и снижения безработицы среди населения внесено около 1,5 тыс. представлений, по которым около тысячи должностных лиц привлечены к дисциплинарной ответственности, 502 должностных лица по постановлениям прокуроров привлечены к административной ответственности, а 17 - дисквалифицированы.

По фактам невыплаты работникам зарплаты активизировалось возбуждение против руководителей предприятий административных производств, в том числе дисквалификация судом. К административной ответственности привлечены в первом полугодии свыше 5 тыс. виновных должностных лиц, из них 139 дисквалифицированы. Как всегда, инициативны в применении данной меры воздействия прокуроры в республиках Татарстан, Башкортостан, Нижегородской области.

Ранее к такой ответственности были привлечены руководители крупных предприятий: ЗАО «Нефтегазовая промышленно-строительная компания «Металлостройконструкция» (Нижегородская область), открытого строительно-промышленного акционерного общества «Чепецкое управление строительства» (Удмуртская Республика), открытых акционерных обществ «Чебоксарский агрегатный завод» (Чувашская Республика), «Альметьевский завод «Радиоприбор» (Республика Татарстан), «Физприбор» (Кировская область).

Активнее задействуется правозащитный потенциал судов. Если в первом полугодии 2008 г. было направлено 93 тыс. заявлений в защиту трудовых прав граждан, то в аналогичном периоде этого года почти в два раза больше – 166 тыс. на сумму 1,7 млрд. руб., по которым уже взыскано 1,5 млрд. руб. Подавляющая часть денежных средств реально возвращена работникам. В Пензенской области исполнен 81 % от общего количества вынесенных судом решений, в Оренбургской –74%, в Пермском крае – 68%. В других субъектах Федерации ситуация не хуже.

Всего на данный момент прокуроры, применяя весь спектр полномочий, помогли получить работникам 3,5 млрд. руб.

По всем фактам, где имеются основания предполагать наличие корыстной или иной личной заинтересованности, действиям руководителей предприятий, длительное время не оплачивающих труд подчиненных, дается уголовно-правовая оценка.

За семь месяцев текущего года в округе возбуждено 82уголовных дела по фактам невыплаты заработной платы, пенсий, стипендий, пособий и иных выплат более 7,5 тыс. граждан (из них свыше 80% дел - по инициативе прокуроров), против 68 таких дел, возбужденных за весь предшествующий год.

Невозможно переоценить значение превентивной роли уголовного преследования, которое, например, в Республике Башкортостан среди прочих факторов способствовало снижению общей задолженности по заработной плате в регионе со 102 до 32 млн. руб.

Вынесения оправдательных приговоров, а также прекращения судами уголовных дел за истекшие 7 месяцев этого года о невыплате заработной платы по реабилитирующим основаниям не допущено.

Во многом комплекс усилий, прилагавшихся прокурорами, повлиял на темпы роста задолженности по зарплате в округе. Если с октября прошлого года она ежемесячно увеличивалась почти в 2 раза, то с марта рост приостановился, а за два последних месяца долг даже сократился. Снижение произошло во всех, за исключением Чувашской и Удмуртской республик, субъектах Российской Федерации Приволжского округа, причем в Республике Башкортостан – в 3,2 раза, в Оренбургской области – в 2,5.

Несколько приостановился рост уровня безработицы. С октября по март он вырос в два раза, составив на 1 марта 2,4%, затем на протяжении двух месяцев держался почти на таком же уровне (2,48%) и к августу снизился до 2,3%.

Складывающаяся в округе социально-экономическая обстановка побуждает нас к активному поиску более эффективных, комплексных и системных мер по санации складывающейся на данном участке ситуации. Однако задействован еще не весь арсенал средств для борьбы с кризисными проявлениями. Речь идет о недостатках в работе органов контроля.

Прежде всего хочется отметить территориальные органы Федеральной службы по труду и занятости – к ним у прокуроров больше всего претензий. Это – уникальное в системе федеральных органов ведомство, наделенное комплексом всеобъемлющих полномочий в сфере госконтроля и надзора за соблюдением трудового законодательства. Логично ожидать, что именно эти органы должны давать и максимальный вклад в дело защиты трудовых прав граждан. Однако практика прокурорского надзора свидетельствует, что эффективность работы должностных лиц этой службы не отвечает современным требованиям.

В Ульяновской области должностные лица инспекции не реализовывали должным образом полномочия по осуществлению контроля за исполнением трудового законодательства на предприятиях–банкротах, планирование и проведение проверок на предприятиях проводили без учета состояния законности. Аналогичные недоработки выявлены прокурорами повсеместно.

Есть и другие крайности. Должностные лица территориальных органов Роструда зачастую самоустраняясь от выполнения своих непосредственных функций, практикуют направление в органы прокуратуры информацию о нарушениях трудового законодательства для принятия мер прокурорского реагирования.

Не все налоговые структуры, без эффективной работы которых в большинстве случаев не представляется возможным выявление фактов выплаты части зарплаты «в конвертах», уделяют достаточное внимание данной проблеме. Практически полное бездействие в этой сфере проявляется налоговыми органами в Оренбургской, Самарской областях и Пермском крае. Явно недорабатывают налоговые инспекции и в некоторых других регионах.

Следует отметить, что в целом защита прав граждан на оплату труда и уголовно-правовыми средствами не всегда осуществляется эффективно. Возбуждению 21-го, то есть практически четверти уголовных дел о преступлениях, предусмотренных ст. 145.1 УК РФ, предшествовала отмена незаконных постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, а 15-ти из них – неоднократная отмена таких процессуальных решений. Например, в Чувашской Республике перед возбуждением 9-ти уголовных дел этой категории незаконные постановления об отказе в возбуждении уголовного дела выносились два и более раз.

Недостаточно высока и выявляемость такого рода преступлений. Свыше 40% уголовных дел по ст. 145.1 УК РФ приходятся на два региона округа - республики Башкортостан и Чувашию. В Марий Эл за 7 месяцев текущего года уголовные дела по фактам невыплаты заработной платы не возбуждались и лишь в первой декаде августа было возбуждено первое в этом году дело.

Не всегда предварительное следствие по делам в сфере невыплаты заработной платы осуществляется в установленные уголовно-процессуальным законодательством сроки. Из находящихся в производстве уголовных дел по 40 из них срок расследования превышает 2 месяца, в том числе 5 дел расследуются более 5 месяцев и 1 - свыше полугода.

Пассивны контролирующие органы в установлении поводов для проведения уголовно-процессуальных доследственных проверок. Например, из проведенных следователями Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации 1910доследственных проверок сообщений о длительном нарушении прав граждан на оплату труда терорганами Роструда в следственные органы и прокуратуру направлено всего 156 материалов с информациями о признаках преступлений, предусмотренных ст. 145.1 УК РФ (8% от всех сообщений). Почти треть из них приходятся на Пензенскую область. Лишь по одному такому сообщению поступило из государственных инспекций труда в Республике Башкортостан и Ульяновской области, а в Чувашской Республике такие сообщения в следственные органы не поступали вообще.

Не лишена недостатков и деятельность некоторых прокуроров.

Так, несмотря на дополнительные возможности с мая этого года по направлению в интересах граждан заявлений в суд, прокуроры в Оренбургской и Пензенской областях активной позиции в данном направлении не занимают.

Прокуроры в Самарской области не принимают должных мер для выявления фактов скрытой задолженности по зарплате, слабо организована эта работа прокурорами в Чувашии и Пермском крае.

Наведению порядка порой мешают и проблемы в правоприменительной практике.

Было бы резонным в ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ кроме дисквалификации предусмотреть альтернативное наказание, поскольку лица, совершившие повторное нарушение трудового законодательства, недостаточное, по мнению судей, для дисквалификации, на практике нередко вообще избегают какой-либо ответственности.

Объективные экономические процессы, развивающиеся на фоне ликвидации в стране последствий экономического кризиса, не дают поводов рассчитывать на снижение актуальности проблемы соблюдения трудовых прав граждан, в том числе на оплату труда. Считаю, что для решения этого вопроса в округе создана и достаточно эффективно функционирует система надзорной деятельности, обеспечивающая решение поставленных Вами задач по соблюдению трудового законодательства в условиях кризиса на основе взаимодействия со всеми уполномоченными органами власти, общественности.

Есть основания надеяться, что эта работа вкупе с достаточно активной в настоящее время позицией региональных органов власти по реализации задач, поставленных руководством страны, позволит привести  наметившиеся в последние два месяца тенденции к некоторому улучшению состояния законности в сфере оплаты труда и других трудовых прав в округе в состояние устойчивой ремиссии.