Интервью и выступления - Прокуратура Саратовской области
- 25 мая 2021, 12:42
- Филипенко Сергей Владимирович
ВОПРОСЫ ПРИВЛЕЧЕНИЯ К ДИСЦИПЛИНАРНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ СОТРУДНИКОВ ОРГАНОВ ВЛАСТИНА ОСНОВАНИИ ПРЕДСТАВЛЕНИЯ ПРОКУРОРА
Представление об устранении нарушений закона наиболее часто применяется среди «общенадзорных» актов прокурорского реагирования. Например, за 2020 г. в России прокуроры при осуществлении надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина внесли 895 978 представлений, что превышает 42 % от числа всех применённых актов в этой сфере . В Саратовской области за указанный период внесено 23 303 представления , или 44 % от общего числа актов реагирования.
Изложенное обусловлено тем, что использование представления – одно из главных средств достижения целей деятельности прокуратуры. Основными из них согласно ст. 1 Закона о прокуратуре, приказу Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» являются укрепление законности, защита общественных и государственных интересов.
Эти цели достигаются путём пресечения противоправных деяний и их профилактики.
Представление – универсальное средство устранения нарушений закона, так как применяется в связи с выявлением большинства противоправных деяний . Иные меры реагирования пресекательного характера (внесение протеста, требования об изменении нормативного правового акта) могут применяться лишь в отношении действий, объективированных в виде правовых актов.
Кроме того, внесение представления создаёт для его адресата обязанность устранить не только допущенные нарушения, но и причины и условия, им способствующие. То есть этот акт реагирования обеспечивает предотвращение неправомерного поведения. Отмечено, что допустимы представления, когда требуется только устранение причин нарушений закона, когда они очевидны и установлены. Однако подобные представления нетипичны и встречаются довольно редко .
Одной из распространённых причин нарушений законов в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления является ненадлежащее исполнение обязанностей их сотрудниками.
Профилактике служебных проступков, помимо прочего, способствует применение дисциплинарных взысканий в отношении чиновников.
Не случайно прокуроры, внося представления, инициируют процесс применения этой меры, указывая в актах реагирования на необходимость наказания виновных должностных лиц.
Так, за 2020 г. в России по результатам рассмотрения внесённых прокурорами «общенадзорных» 895 978 представлений к дисциплинарной ответственности привлечено 724 876 работников . В Саратовской области – 20 995 работников по 23 303 представлениям.
Следует отметить, что применение прокурором представления, как и других актов реагирования, предполагает соблюдение предусмотренного ст. 21, 22, 26 Закона о прокуратуре принципа невмешательства прокуратуры во внутреннюю деятельность поднадзорных субъектов. Это правило подлежит применению при формулировании в представлении конкретных требований об устранении нарушений закона, их причин и условий, им способствующих. Это относится в том числе и к вопросу привлечения к дисциплинарной ответственности лиц, виновных в нарушениях закона.
Так, Верховный Суд РФ признал противоречащим положениям ст. 192 Трудового кодекса РФ изложенное в представлении прокурора требование о привлечении его адресатом к дисциплинарной ответственности работников, допустивших нарушения, с предоставлением копии приказа о наложенном взыскании, так как применение указанных мер – право работодателя . Вместе с тем есть случаи, когда суды признают правомерными подобные требования прокуроров.
Например, Санкт-Петербургский городской суд оценил как законное содержащееся в представлении природоохранного прокурора Санкт-Петербурга указание на необходимость привлечения генеральным директором ЗАО «М.» к дисциплинарной ответственности сотрудников организации, совершивших противоправные деяния.
Заслуживает внимания правовое обоснование этой позиции. Суд отметил, что согласно п. 2 ст. 22 Закона о прокуратуре прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.
Таким образом, прокурор вправе ставить вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц, не подчинённых ему по службе.
При этом возникает закономерный вопрос: каким образом должно применяться указанное полномочие без нарушения в подобной ситуации положений ст. 192 ТК?
Для понимания содержащегося в п. 2 ст. 22 Закона о прокуратуре права прокурора требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к установленной законом ответственности следует обратиться к нормам, регулирующим процедуры применения соответствующих санкций.
Так, дисциплинарное взыскание согласно ст. 193 ТК налагается лишь по результатам проведения работодателем проверки, в ходе которой у работника должно быть затребовано объяснение с соблюдением сроков привлечения к ответственности. Аналогичное требование закреплено в ст. 58 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», ст. 51 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и других правовых актах, регулирующих вопросы прохождения специальных видов государственной службы.
Применение иных видов санкций в правоприменительной практике также является результатом осуществления определённых процедур.
Например, привлечение к уголовной ответственности возможно лишь в ходе осуществления органами предварительного расследования и судом определённого алгоритма процессуальных действий. Указанные мероприятия прокурор инициирует путём вынесения в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ постановления о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании виновных лиц. Это постановление содержит требование прокурора о проведении мероприятий, результатом которых может быть привлечение виновного лица к уголовной ответственности.
Что касается административной ответственности, то её применение также возможно лишь по итогам совокупности определённых процессуальных действий: возбуждения дела о выявленном прокурором правонарушении, его расследования (при наличии к тому законных оснований) и рассмотрения по существу.
В связи с изложенным положения п. 2 ст. 22 Закона о прокуратуре необходимо толковать следующим образом. Указанное полномочие прокурор должен реализовывать, требуя начать процедуру, одним из результатов которой является привлечение виновных к ответственности в установленном законом порядке. Так, Хабаровский краевой суд признал законным содержащееся в представлении прокурора диспозитивное предложение рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц без указания на безальтернативность применения этой меры.
Верховный Суд РФ отметил, что подобное предложение без указания на необходимость привлечения к ответственности соответствующего лица не свидетельствует о нарушении его прав, свобод и законных интересов.
Вместе с тем, разрешая другое дело, высшая судебная инстанция расценила в качестве императивного предложение о рассмотрении такого вопроса в совокупности с требованием о предоставлении приказов о наказании виновных лиц. По указанной причине соответствующий пункт представления прокурора признан незаконным.
То есть требование о привлечении к дисциплинарной ответственности не может содержать вывода о безусловной обязательности её применения, а также о виновности конкретных работников. Например: «рассмотреть (при наличии оснований рассмотреть) вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных лиц, в случае применения данной меры предоставить копию приказа о наложении взыскания».
На недопустимость возбуждения административного производства по ст. 17.7 КоАП РФ «Невыполнение законных требований прокурора, следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении» в случае непривлечения адресатом представления к дисциплинарной ответственности виновного работника указано в информационном письме Генеральной прокуратуры РФ.
Таким образом, в целях профилактики повторных нарушений, в ходе надзорных мероприятий следует установить причины и условия, им способствующие. Безусловно, необходимо определять виновных должностных лиц с изучением их должностных обязанностей, которые надлежащим образом не были исполнены.
Поскольку работодатель вправе отклонить предложение прокурора о применении мер дисциплинарного воздействия, целесообразно выяснять обстоятельства, которые могли повлиять на надлежащее осуществление работником своих полномочий, в частности, была ли у сотрудника органа власти реальная возможность их исполнить. Всестороннее изучение ситуации, при которой совершены незаконные действия (допущено бездействие), способствует правильному рассмотрению соответствующим руководителем органа власти указанного вопроса.
Так, в октябре 2020 г. прокуратурой Саратовской области проведена проверка соблюдения законодательства при реализации национальных проектов, в ходе которой выявлены многочисленные нарушения при осуществлении контроля за соблюдением условий предоставления бюджетных средств со стороны органов исполнительной власти области. При этом был установлен круг ответственных должностных лиц органов государственного управления региона, у которых получены подробные объяснения. На основании изучения локальных правовых актов, служебных контрактов проанализированы обязанности этих лиц. Определены не только нарушенные нормы федерального и регионального законодательства, но и конкретные пункты должностных инструкций, которые исполнены ненадлежащим образом.
С целью устранения вскрытых в ходе проверки нарушений губернатору области внесено представление. В акте реагирования, помимо прочего, содержалось предложение рассмотреть вопрос о дисциплинарной ответственности виновных чиновников. На основании представления организована служебная проверка, в ходе которой подтвердились факты игнорирования должностными лицами своих обязанностей. Это стало основанием наложения взысканий на двух министров, председателя комитета и первого заместителя министра правительства Саратовской области.
Таким образом, правильное изложение требований прокурора, в том числе в резолютивной части представления, способствует соблюдению законодательства при привлечении к дисциплинарной ответственности сотрудников, допустивших нарушения норм права, профилактике аналогичных проступков и повторных противоправных деяний. Это, безусловно, укрепляет правопорядок в сфере государственного управления и местного самоуправлений.
С.ФИЛИПЕНКО,
прокурор Саратовской области
Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации. https://genproc.gov.ru/stat/data/[1]
Номенклатурное дело статистического учета № 7-12-2020 прокуратуры Саратовской области.[1]
См.: Прокурорский надзор. Учебник под общей редакцией Ю.Е. Винокурова, 6-е изд., перераб. и доп. М., 2005, с. 165.[1]
См.: Ергашев Е.Р., Корешникова Н.Р. Основные правовые средства прокуратуры Российской Федерации как инструмент обеспечения исполнения закона. Екатеринбург, 2010, с. 92.
См.: Трудовое право России. Под ред. A.M. Куренного. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2015, с. 418-420;
Трудовое право России. Под ред. К.К. Гасанова, Ф.Г. Мышко. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2012, с. 304-309.[1]
Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации. https://genproc gov.ru/stat/data/[1]
Номенклатурное дело статистического учета № 7-12-2020 прокуратуры Саратовской области.[1] Постановление Верховного Суда РФ от 3 марта 2016 г. № 46-АД16-2.[1]
Апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда от 8 апреля 2015 г. № 33 4661/2015
Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 28 декабря 2016 г. по делу № 33а-10456/2016
Определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 6 июля 2016 г. по делу № 88-КП6-2.[1]
Информационное письмо Генеральной прокуратуры РФ от 10 января 2019 г. № 8-12-2019 «О применении статьи 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»
Номенклатурное дело № 7/2-03-2020 прокуратуры Саратовской области.
Прокуратура
Саратовской области
Филипенко Сергей Владимирович
25 мая 2021, 12:42
Статья прокурора области С.В. Филипенко, опубликованная в правовом научно-практическом журнале «Законность» № 5 за 2021 год
ВОПРОСЫ ПРИВЛЕЧЕНИЯ К ДИСЦИПЛИНАРНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ СОТРУДНИКОВ ОРГАНОВ ВЛАСТИНА ОСНОВАНИИ ПРЕДСТАВЛЕНИЯ ПРОКУРОРА
Представление об устранении нарушений закона наиболее часто применяется среди «общенадзорных» актов прокурорского реагирования. Например, за 2020 г. в России прокуроры при осуществлении надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина внесли 895 978 представлений, что превышает 42 % от числа всех применённых актов в этой сфере . В Саратовской области за указанный период внесено 23 303 представления , или 44 % от общего числа актов реагирования.
Изложенное обусловлено тем, что использование представления – одно из главных средств достижения целей деятельности прокуратуры. Основными из них согласно ст. 1 Закона о прокуратуре, приказу Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» являются укрепление законности, защита общественных и государственных интересов.
Эти цели достигаются путём пресечения противоправных деяний и их профилактики.
Представление – универсальное средство устранения нарушений закона, так как применяется в связи с выявлением большинства противоправных деяний . Иные меры реагирования пресекательного характера (внесение протеста, требования об изменении нормативного правового акта) могут применяться лишь в отношении действий, объективированных в виде правовых актов.
Кроме того, внесение представления создаёт для его адресата обязанность устранить не только допущенные нарушения, но и причины и условия, им способствующие. То есть этот акт реагирования обеспечивает предотвращение неправомерного поведения. Отмечено, что допустимы представления, когда требуется только устранение причин нарушений закона, когда они очевидны и установлены. Однако подобные представления нетипичны и встречаются довольно редко .
Одной из распространённых причин нарушений законов в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления является ненадлежащее исполнение обязанностей их сотрудниками.
Профилактике служебных проступков, помимо прочего, способствует применение дисциплинарных взысканий в отношении чиновников.
Не случайно прокуроры, внося представления, инициируют процесс применения этой меры, указывая в актах реагирования на необходимость наказания виновных должностных лиц.
Так, за 2020 г. в России по результатам рассмотрения внесённых прокурорами «общенадзорных» 895 978 представлений к дисциплинарной ответственности привлечено 724 876 работников . В Саратовской области – 20 995 работников по 23 303 представлениям.
Следует отметить, что применение прокурором представления, как и других актов реагирования, предполагает соблюдение предусмотренного ст. 21, 22, 26 Закона о прокуратуре принципа невмешательства прокуратуры во внутреннюю деятельность поднадзорных субъектов. Это правило подлежит применению при формулировании в представлении конкретных требований об устранении нарушений закона, их причин и условий, им способствующих. Это относится в том числе и к вопросу привлечения к дисциплинарной ответственности лиц, виновных в нарушениях закона.
Так, Верховный Суд РФ признал противоречащим положениям ст. 192 Трудового кодекса РФ изложенное в представлении прокурора требование о привлечении его адресатом к дисциплинарной ответственности работников, допустивших нарушения, с предоставлением копии приказа о наложенном взыскании, так как применение указанных мер – право работодателя . Вместе с тем есть случаи, когда суды признают правомерными подобные требования прокуроров.
Например, Санкт-Петербургский городской суд оценил как законное содержащееся в представлении природоохранного прокурора Санкт-Петербурга указание на необходимость привлечения генеральным директором ЗАО «М.» к дисциплинарной ответственности сотрудников организации, совершивших противоправные деяния.
Заслуживает внимания правовое обоснование этой позиции. Суд отметил, что согласно п. 2 ст. 22 Закона о прокуратуре прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.
Таким образом, прокурор вправе ставить вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц, не подчинённых ему по службе.
При этом возникает закономерный вопрос: каким образом должно применяться указанное полномочие без нарушения в подобной ситуации положений ст. 192 ТК?
Для понимания содержащегося в п. 2 ст. 22 Закона о прокуратуре права прокурора требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к установленной законом ответственности следует обратиться к нормам, регулирующим процедуры применения соответствующих санкций.
Так, дисциплинарное взыскание согласно ст. 193 ТК налагается лишь по результатам проведения работодателем проверки, в ходе которой у работника должно быть затребовано объяснение с соблюдением сроков привлечения к ответственности. Аналогичное требование закреплено в ст. 58 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», ст. 51 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и других правовых актах, регулирующих вопросы прохождения специальных видов государственной службы.
Применение иных видов санкций в правоприменительной практике также является результатом осуществления определённых процедур.
Например, привлечение к уголовной ответственности возможно лишь в ходе осуществления органами предварительного расследования и судом определённого алгоритма процессуальных действий. Указанные мероприятия прокурор инициирует путём вынесения в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ постановления о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании виновных лиц. Это постановление содержит требование прокурора о проведении мероприятий, результатом которых может быть привлечение виновного лица к уголовной ответственности.
Что касается административной ответственности, то её применение также возможно лишь по итогам совокупности определённых процессуальных действий: возбуждения дела о выявленном прокурором правонарушении, его расследования (при наличии к тому законных оснований) и рассмотрения по существу.
В связи с изложенным положения п. 2 ст. 22 Закона о прокуратуре необходимо толковать следующим образом. Указанное полномочие прокурор должен реализовывать, требуя начать процедуру, одним из результатов которой является привлечение виновных к ответственности в установленном законом порядке. Так, Хабаровский краевой суд признал законным содержащееся в представлении прокурора диспозитивное предложение рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц без указания на безальтернативность применения этой меры.
Верховный Суд РФ отметил, что подобное предложение без указания на необходимость привлечения к ответственности соответствующего лица не свидетельствует о нарушении его прав, свобод и законных интересов.
Вместе с тем, разрешая другое дело, высшая судебная инстанция расценила в качестве императивного предложение о рассмотрении такого вопроса в совокупности с требованием о предоставлении приказов о наказании виновных лиц. По указанной причине соответствующий пункт представления прокурора признан незаконным.
То есть требование о привлечении к дисциплинарной ответственности не может содержать вывода о безусловной обязательности её применения, а также о виновности конкретных работников. Например: «рассмотреть (при наличии оснований рассмотреть) вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных лиц, в случае применения данной меры предоставить копию приказа о наложении взыскания».
На недопустимость возбуждения административного производства по ст. 17.7 КоАП РФ «Невыполнение законных требований прокурора, следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении» в случае непривлечения адресатом представления к дисциплинарной ответственности виновного работника указано в информационном письме Генеральной прокуратуры РФ.
Таким образом, в целях профилактики повторных нарушений, в ходе надзорных мероприятий следует установить причины и условия, им способствующие. Безусловно, необходимо определять виновных должностных лиц с изучением их должностных обязанностей, которые надлежащим образом не были исполнены.
Поскольку работодатель вправе отклонить предложение прокурора о применении мер дисциплинарного воздействия, целесообразно выяснять обстоятельства, которые могли повлиять на надлежащее осуществление работником своих полномочий, в частности, была ли у сотрудника органа власти реальная возможность их исполнить. Всестороннее изучение ситуации, при которой совершены незаконные действия (допущено бездействие), способствует правильному рассмотрению соответствующим руководителем органа власти указанного вопроса.
Так, в октябре 2020 г. прокуратурой Саратовской области проведена проверка соблюдения законодательства при реализации национальных проектов, в ходе которой выявлены многочисленные нарушения при осуществлении контроля за соблюдением условий предоставления бюджетных средств со стороны органов исполнительной власти области. При этом был установлен круг ответственных должностных лиц органов государственного управления региона, у которых получены подробные объяснения. На основании изучения локальных правовых актов, служебных контрактов проанализированы обязанности этих лиц. Определены не только нарушенные нормы федерального и регионального законодательства, но и конкретные пункты должностных инструкций, которые исполнены ненадлежащим образом.
С целью устранения вскрытых в ходе проверки нарушений губернатору области внесено представление. В акте реагирования, помимо прочего, содержалось предложение рассмотреть вопрос о дисциплинарной ответственности виновных чиновников. На основании представления организована служебная проверка, в ходе которой подтвердились факты игнорирования должностными лицами своих обязанностей. Это стало основанием наложения взысканий на двух министров, председателя комитета и первого заместителя министра правительства Саратовской области.
Таким образом, правильное изложение требований прокурора, в том числе в резолютивной части представления, способствует соблюдению законодательства при привлечении к дисциплинарной ответственности сотрудников, допустивших нарушения норм права, профилактике аналогичных проступков и повторных противоправных деяний. Это, безусловно, укрепляет правопорядок в сфере государственного управления и местного самоуправлений.
С.ФИЛИПЕНКО,
прокурор Саратовской области
Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации. https://genproc.gov.ru/stat/data/[1]
Номенклатурное дело статистического учета № 7-12-2020 прокуратуры Саратовской области.[1]
См.: Прокурорский надзор. Учебник под общей редакцией Ю.Е. Винокурова, 6-е изд., перераб. и доп. М., 2005, с. 165.[1]
См.: Ергашев Е.Р., Корешникова Н.Р. Основные правовые средства прокуратуры Российской Федерации как инструмент обеспечения исполнения закона. Екатеринбург, 2010, с. 92.
См.: Трудовое право России. Под ред. A.M. Куренного. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2015, с. 418-420;
Трудовое право России. Под ред. К.К. Гасанова, Ф.Г. Мышко. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2012, с. 304-309.[1]
Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации. https://genproc gov.ru/stat/data/[1]
Номенклатурное дело статистического учета № 7-12-2020 прокуратуры Саратовской области.[1] Постановление Верховного Суда РФ от 3 марта 2016 г. № 46-АД16-2.[1]
Апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда от 8 апреля 2015 г. № 33 4661/2015
Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 28 декабря 2016 г. по делу № 33а-10456/2016
Определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 6 июля 2016 г. по делу № 88-КП6-2.[1]
Информационное письмо Генеральной прокуратуры РФ от 10 января 2019 г. № 8-12-2019 «О применении статьи 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»
Номенклатурное дело № 7/2-03-2020 прокуратуры Саратовской области.