ГЕНЕРАЛЬНАЯ ПРОКУРАТУРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

АКАДЕМИЯ ГЕНЕРАЛЬНОЙ ПРОКУРАТУРЫ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР
ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
ОБ ОХРАНЕ ОБЪЕКТОВ
КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ
(ПАМЯТНИКОВ ИСТОРИИ И КУЛЬТУРЫ)

Пособие

Москва • 2013

УДК 347.962
ББК 67.721-91
     П80

Авторы:
В.Г. Бессарабов, заведующий отделом НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор – введение, 2.1;
Т.В. Ашиткова, ведущий научный сотрудник отдела НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук – 1.3, 2.2, 2.3;  
М.Ю. Кагамлык, научный сотрудник отдела НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации – 1.3.
В.В. Лавров, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Санкт-Петербургского юридического института, кандидат исторических наук – 1.1;
Н.Н. Честных, начальник отдела по надзору за законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод граждан Генеральной прокуратуры Российской Федерации – 2.1, 2.2, 2.4, 2.5.

Рецензент: 
О.Г. Шамшина, начальник управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 

П80	Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры): пособие / В.Г. Бессарабов и др.; Ген. прокуратура Рос. Федерации, Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. – М., 2013. – 80 с.	

В пособии раскрыты общие теоретические аспекты прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране культурного наследия (памятников истории и культуры), определены его объекты, предмет и пределы, сформулированы основные цели и задачи.  
Показана специфика осуществления государственного контроля в рассматриваемой сфере отношений, методики проведения проверок, выявления нарушений закона, привлечения к ответственности виновных лиц, применения мер прокурорского реагирования.
Для практических работников прокуратуры и других правоохранительных органов, а также для использования в учебном процессе юридических учебных заведений.
УДК 347.962
ББК 67.721-91

© Генеральная прокуратура Российской Федерации, 2013

© Академия Генеральной прокуратуры 
Российской Федерации, 2013

Введение

Конституцией Российской Федерации предусмотрена обязанность каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, которые представляют собой уникальную ценность для многонационального народа Российской Федерации и являются неотъемлемой частью всемирного культурного наследия (п. 3 ст. 44).
В Российской Федерации разработан и реализуется комплекс мер по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее – объекты культурного наследия), реализации конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия.
Государственная охрана объектов культурного наследия одна из приоритетных государственных задач, успешному решению которой способствует и деятельность прокуратуры посредством осуществления надзора за исполнением требований законодательства. 
Проверки, проводимые прокурорами субъектов Российской Федерации, показали, что несмотря на принимаемые меры состояние законности в сфере охраны объектов культурного наследия остается неудовлетворительным. Органами государственной власти, местного самоуправления, органами государственного контроля, пользователями объектов культурного наследия совершаются многочисленные нарушения законов. 
В представленном в 2012 г. Министерством культуры Российской Федерации докладе о состоянии объектов культурного наследия в Российской Федерации  указывается, что по состоянию на 1 января 2012 г. в России под охраной стояло 131,8 тыс. памятников, из них лишь чуть более трети в удовлетворительном состоянии. Более 9% памятников архитектуры, истории и монументального искусства руинировано или находится в аварийном состоянии. 
Одним из самых слабых мест названа разработка охранных зон памятников, которые существуют лишь для 12,5% объектов, границы территорий утверждены лишь для 5% памятников. Вне охранных зон объектам культурного наследия грозит уплотняющая застройка.  
В связи с изложенным необходимо усилить надзор за исполнением законодательства об охране культурного наследия,  законностью правовых актов органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, регламентирующих правоотношения в этой сфере, добиваться отмены противоречащих закону правовых актов.  
Президент Российской Федерации В.В. Путин, выступая на заседании Совета по культуре и искусству 25.09.2012, отметил необходимость разработки «реально действующих механизмов, которые позволят использовать историко-культурное наследие эффективно и бережно… Нужно существенно ускорить формирование четкой системы государственного учета и общественного мониторинга культурного наследия... В таких чувствительных, острых темах, как сохранение культурно-исторического наследия, механизмы общественного контроля, экспертной оценки, дискуссии должны использоваться максимально. Это объективные требования времени, осознанная политика вовлечения в дела страны и принятие ключевых стратегических решений как можно большего числа наших граждан».
В реализации стратегии охраны культурного наследия прокуратуре отведена существенная роль, для успешного выполнения которой и подготовлено данное пособие.
При написании пособия был использован опыт, накопленный в прокуратурах Владимирской, Волгоградской, Вологодской, Нижегородской, Новгородской, Омской, Псковской, Тверской, Ярославской областей, Красноярского края.

1. Законодательство об охране объектов 
культурного наследия

1.1. Правовое регулирование охраны объектов
культурного наследия

Основы правого регулирования общественных отношений в области охраны объектов культурного наследия содержатся в Конституции Российской Федерации (ст. 44).  
Конституция Российской Федерации относит охрану памятников истории и культуры к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. «д» ст. 72).
Российская Федерация взяла на себя выполнения многих обязательств по охране объектов культуры, основанных на международных договорах.
К числу основополагающих актов международного права относится Конвенция ООН об охране всемирного культурного и природного наследия (Париж, 1972), вступила в силу 17.12.1975. СССР ратифицировал Конвенцию Указом Президиума Верховного Совета СССР от 09.03.1988 № 8595-XI.
В указанной Конвенции дается перечень объектов культурного наследия, содержатся положения, регулирующие вопросы их национальной и международной охраны, деятельности Межправительственного комитета по охране всемирного культурного и природного наследия, Фонда охраны всемирного культурного и природного наследия, а также условия и порядок предоставления странам и участникам Конвенции международной помощи.
Комитет всемирного наследия регулярно проводит сессии, на которых присуждается «статус объекта Всемирного наследия». Государства, на территории которых расположены объекты всемирного наследия, берут на себя обязательства по их сохранению.
Среди документов Совета Европы следует выделить Европейскую конвенцию об охране археологического наследия (Лондон, 06.05.1969). Федеральный закон № 163-ФЗ «О ратификации Европейской конвенции об охране археологического наследия (пересмотренной)» был принят только 27.06.2011. 
Согласно этой Конвенции каждая сторона обязуется: создать правовую систему защиты археологического наследия; обеспечивать, чтобы потенциально разрушающие методы применялись только квалифицированными и специально уполномоченными лицами; принимать меры для физической защиты археологического наследия; содействовать обмену его элементами в научных целях, организовать государственную финансовую поддержку археологических изысканий; содействовать международным и исследовательским программам; оказывать техническую и научную помощь путем обмена опытом и экспертами. 
Другим важным документом является Конвенция об охране архитектурного наследия Европы (Гранада, 1985). В этой Конвенции содержится понятие «архитектурное наследие». Стороны – участники Конвенции берут на себя обязательства осуществлять соответствующий надзор и процедуры выдачи разрешения на производство работ, как того требует законная охрана архитектурного наследия; предотвращать его порчу, обветшание или уничтожение. 
В законодательстве Российской Федерации, регулирующем сферу охраны объектов культурного наследия центральное место занимает Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее – Закон об объектах культурного наследия). Этот Закон, как следует из его преамбулы, регулирует отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия и направлен на реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, а также на реализацию прав народов и иных этнических общностей в Российской Федерации на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры.
Многие положения Закона об объектах культурного наследия получили свое развитие в нормативных правовых актах Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, обладающих необходимой компетенцией. 
Под объектами культурного наследия следует понимать объекты недвижимого имущества, ценность которых для культуры установлена в порядке, определенным Законом об объектах культурного наследия и принимаемых в соответствии с ним нормативных правовых актах.
Объекты культурного наследия могут иметь федеральное, региональное и местное значение.
В законе определена сфера компетенции органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области охраны объектов культурного наследия, а также источники финансирования соответствующих мероприятий.
Для обеспечения информацией об объектах культурного наследия, подлежащих охране, федеральный закон устанавливает порядок ведения единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее – Реестр) и государственного учета объектов, представляющих историко-культурную ценность.
Цель государственной охраны объектов культурного наследия – предотвращение их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера, нарушения установленного порядка их использования, перемещения и предотвращение других действий, могущих причинить им вред, а также их защита от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий.
Наряду с охраной предметом правового регулирования Закона об объектах культурного наследия являются отношения, связанные с владением, пользованием и распоряжением объектами культурного наследия, которые могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, частной собственности. Собственник несет бремя содержания принадлежащего ему такого объекта.
Определены ограничения правомочий собственника объекта культурного наследия по его владению, пользованию и распоряжению. Собственник принимает на себя ограничения (обременения) права собственности на данный объект, содержащиеся в охранном обязательстве собственника объекта культурного наследия, в котором закреплены обязательства по содержанию этого объекта, его сохранению; требования к условиям доступа к нему граждан, иные обеспечивающие его сохранность условия.
Многие вопросы разграничения государственной собственности на памятники истории и культуры решаются на основе специальных подзаконных нормативных правовых актов, таких как: постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность», Указа Президента Российской Федерации от 20.02.1995 № 176 «Об утверждении Перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения» и др.
Вопросы охраны объектов культурного наследия служат предметом специального правового регулирования: Закон Российской Федерации от 09.10.1992 № 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре», федеральные законы: от 26.05.1996 № 54-ФЗ «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации», от 20.07.2000 
№ 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» и др. 
Однако многие положения «Основ законодательства Российской Федерации о культуре» дублируются и стали предметом более детального правового регулирования Закона об объектах культурного наследия. Следует отметить, что в соответствии со ст. 29 «Основ законодательства Российской Федерации о культуре» Правительство Российской Федерации разрабатывает федеральные государственные программы сохранения и развития культуры, включающие в себя, в том числе, мероприятия по сохранению культурного наследия. В настоящее время постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2012 № 186 утверждена Федеральная целевая программа «Культура России (2012 – 2018 годы)», в соответствии с которой в число приоритетных направлений государственной политики в области культуры входит решение задач, связанных с сохранением культурных ценностей и традиций народов Российской Федерации, материального и нематериального наследия культуры России и использование его в качестве ресурса духовного и экономического развития. Реализация программы предусматривает государственное финансирование соответствующих мероприятий. 
Требования в области охраны памятников истории и культуры определяют содержание многих положений законодательства, регулирующего иные общественные отношения. В соответствии со ст. 2 Закона об объектах культурного наследия, отношения в области сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия, связанные с землепользованием и градостроительной деятельностью, регулируются земельным законодательством Российской Федерации, законодательством Российской Федерации о градостроительной и об архитектурной деятельности, законодательством Российской Федерации об охране окружающей среды. Имущественные же отношения, возникающие при сохранении, использовании и государственной охране объектов культурного наследия регулируются гражданским законодательством Российской Федерации с учетом особенностей, установленных рассматриваемым Федеральным законом.
Отдельные требования, направленные на сохранение объектов культурного наследия, содержатся в Земельном кодексе Российской Федерации (далее – ЗК РФ). В п. 6 ст. 1 ЗК РФ установлен приоритет земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения земель, занятых объектами культурного наследия ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. 
В соответствии с подп. 4 п. 5 ст. 27 ЗК РФ, земельные участки, на которых расположены особо ценные объекты культурного наследия народов Российской Федерации, объекты, включенные в Список всемирного наследия, историко-культурные заповедники, объекты археологического наследия, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, ограничиваются в обороте. Земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
Особые условия охраны памятников, истории и культуры, археологических объектов в соответствии со ст. 56 ЗК РФ являются основаниями для ограничения прав на землю.
Согласно п. 10 ст. 85 ЗК РФ в пределах границ населенных пунктов могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие историко-культурное значение. Земельные участки, на которых находятся объекты, не являющиеся памятниками истории и культуры, но расположенные в границах зон охраны памятников истории и культуры, используются в соответствии с градостроительными регламентами, установленными с учетом требований охраны памятников истории и культуры. В случаях, если использование не соответствующих градостроительному регламенту земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости опасно для объектов культурного наследия, в соответствии с федеральными законами может быть наложен запрет на использование таких объектов.
Земли особо охраняемых территорий входят в категорию земель историко-культурного назначения. В соответствии с п. 1 ст. 99 ЗК РФ, к землям историко-культурного назначения относятся земли: объектов культурного наследия народов Российской Федерации (памятников истории и культуры), в том числе объектов археологического наследия; достопримечательных мест, в том числе мест бытования исторических промыслов, производств и ремесел; военных и гражданских захоронений. Земли историко-культурного назначения используются строго в соответствии с их целевым назначением. Изменение целевого назначения земель историко-культурного назначения и не соответствующая их целевому назначению деятельность не допускаются.
Согласно п. 4 ст. 99 ЗК РФ в целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды могут быть установлены зоны охраны объектов культурного наследия. В пределах земель историко-культурного назначения за пределами земель населенных пунктов вводится особый правовой режим использования земель, запрещающий деятельность, несовместимую с основным назначением этих земель. Использование земельных участков, не отнесенных к землям историко-культурного назначения и расположенных в указанных зонах охраны, определяется правилами землепользования и застройки в соответствии с требованиями охраны памятников истории и культуры. 
Отдельные положения, направленные на охрану объектов культурного наследия, содержатся в Законе Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах», в соответствии со ст. 33 которого, в случае обнаружения при пользовании недрами археологических объектов, пользователи недр обязаны приостановить работы на соответствующем участке и сообщить об этом органам, предоставившим лицензию.
В п. 3 ст. 4 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ 
«Об охране окружающей среды» к числу объектов, подлежащих особой охране, относятся объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия, объекты, имеющие историко-культурное значение. В соответствии с п. 5 ст. 58 Закона, земли в границах территорий, на которых расположены природные объекты, имеющие историко-культурное значение, не подлежат приватизации.
Отношения в области охраны объектов культурного наследия, возникающие в связи с  осуществлением градостроительной деятельности, регулируются Градостроительным кодексом Российской Федерации, в соответствии со ст. 1 которого, градостроительная деятельность определяется как деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства. Градостроительная деятельность осуществляется с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия. 
Границы территорий объектов культурного наследия должны отображаться на картах (схемах) территориального планирования всех уровней.
Правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, согласно ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации определяется градостроительным регламентом, устанавливаемым с учетом требований охраны объектов культурного наследия.
В соответствии с п. 10 ст. 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка документации по планировке территории осуществляется с учетом границ территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, границ территорий вновь выявленных объектов культурного наследия.
При получении разрешения на строительство застройщик наряду с другими документами прилагает к заявлению схему планировочной организации земельного участка, в которой должны быть отражены границы зон объектов археологического наследия (при наличии последних). 
В случае обнаружения объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта лицо, осуществляющее строительство, должно приостановить строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, известить об обнаружении такого объекта уполномоченные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Федеральный закон от 17.11.1995 № 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации», регулирующий отношения, возникающие в процессе профессиональной деятельности архитектора по созданию архитектурных объектов, устанавливает, что работы по реконструкции, реставрации и ремонту памятников истории и культуры, состоящих на государственном учете, а также работы по строительству, ремонту, реконструкции объектов в зонах охраны осуществляются в соответствии с законодательством об охране памятников истории и культуры.
Особенности приватизации объектов культурного наследия установлены Федеральным законом от 21.12.2001 № 178-ФЗ 
«О приватизации государственного и муниципального имущества». Согласно ст. 29 этого Закона объекты культурного наследия могут приватизироваться в порядке и способами, которые установлены данным Законом, при условии их обременения обязательствами по содержанию, сохранению и использованию(охранными обязательствами). 
Федеральный закон от 30.11.2010 № 327-ФЗ «О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности» устанавливает особенности передачи религиозным организациям объектов культурного наследия, которая осуществляется в порядке, установленном этим Законом, и в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия. 
В соответствии с Федеральным законом от 21.07.1997 
№ 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», органы охраны объектов культурного наследия направляют сведения о недвижимом имуществе, отнесенном к объектам культурного наследия в органы, осуществляющие государственную регистрацию прав в порядке установленным ст. 8 этого Закона. В едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним  указывается содержание обязательств по сохранению объекта культурного наследия.
В соответствии со ст. 63 Закона об объектах культурного наследия отдельные положение законодательства СССР и РСФСР продолжают действовать и на сегодняшний день. Это связано прежде всего с тем, что признание многих объектов объектами культурного наследия имело место еще в советское время в соответствии с действующим в тот период законодательством.
Так, зоны охраны памятников истории и культуры, установленные в соответствии с законодательством РСФСР вокруг памятников истории и культуры республиканского и местного значения, относятся соответственно к зонам охраны объектов культурного наследия федерального и регионального значения.
До 2011 г. сохранялся порядок отнесения объектов, представляющих историко-культурную ценность, к объектам исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения, установленный законодательством РСФСР.
Памятники истории и культуры республиканского значения, принятые на государственную охрану в соответствии с законодательством Российской Федерации по состоянию на день вступления в силу Закона об объектах культурного наследия относятся к объектам культурного наследия федерального значения.
Памятники истории и культуры местного значения, принятые на государственную охрану в соответствии с Законом РСФСР «Об охране и использовании памятников истории и культуры», относятся к объектам культурного наследия регионального значения.
Таким образом, в ряде случаев при осуществлении деятельности, связанной с охраной объектов культурного наследия, приходится обращаться к законодательству СССР и РСФСР.

1.2. Государственный контроль (надзор) 
за соблюдением законодательства об охране 
объектов культурного наследия

Государственный контроль за сохранением и использованием объектов культурного наследия – составная часть государственной охраны объектов культурного наследия.
Ст. 11 Закона об объектах культурного наследия установлено, что государственный контроль в рассматриваемой сфере правоотношений осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, уполномоченным федеральным органом охраны объектов культурного наследия и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с этим Законом и законами субъектов Российской Федерации.
Федеральным органом охраны объектов культурного наследия является Министерство культуры Российской Федерации, которое согласно Положению, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 20.07.2011 № 590, осуществляет государственный контроль:
за сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия;
за выполнением условий охранных обязательств при приватизации объектов культурного наследия федерального значения, охранных обязательств собственников объектов культурного наследия федерального значения и пользователей этими объектами;
за состоянием объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации;
за нормативно-правовым регулированием, осуществляемым органами государственной власти субъекта Российской Федерации по вопросам переданных полномочий Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, с правом направления обязательных для исполнения предписаний об отмене указанных нормативных правовых актов или о внесении в них изменений;
за полнотой и качеством осуществления переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия с правом проведения проверок, выдачи обязательных для исполнения предписаний;
за вывозом из Российской Федерации и ввозом на ее территорию культурных ценностей;
за состоянием Музейного фонда Российской Федерации;
за деятельностью негосударственных музеев в Российской Федерации;
за соблюдением законодательства Российской Федерации в отношении культурных ценностей, перемещенных в СССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации, а также за сохранностью перемещенных культурных ценностей и их учетом.
В Положении о государственном контроле в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2009 № 1204, перечислены полномочия Минкультуры России и его территориальных органов при осуществлении государственного контроля, аналогичные закрепленным в Положении о Минкультуры России, а также установлен перечень случаев осуществления мероприятий государственного контроля органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации:
а) за сохранением, использованием и популяризацией объектов культурного наследия, в том числе совместно с Минкультуры России и его территориальными органами;
б) за состоянием объектов культурного наследия;
в) за выполнением условий охранных обязательств при приватизации объектов культурного наследия регионального значения, выявленных объектов культурного наследия, а также охранных обязательств собственников объектов культурного наследия регионального значения и пользователей этими объектами;
г) за полнотой и качеством осуществления органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации полномочий по сохранению, использованию и популяризации объектов культурного наследия.
Минкультуры России, его территориальные органы и уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации для реализации своих контрольных полномочий организуют и проводят плановые и внеплановые проверки по распоряжениям или приказам руководителя, заместителя руководителя контрольного органа.
Плановые и внеплановые проверки проводятся в форме документарной и (или) выездной проверки.
Плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых контрольными органами в соответствии с их полномочиями ежегодных планов. 
Основания для проведения внеплановой проверки:
а) истечение срока исполнения ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований, установленных законодательством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия;
б) поступление в контрольные органы обращений и заявлений граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления и из средств массовой информации о нарушении обязательных требований, установленных законодательством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.
Мероприятия по государственному контролю в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей проводятся контрольными органами с соблюдением требований Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
В целях проведения проверок должностные лица контрольных органов:
посещают объекты культурного наследия, в том числе объекты, расположенные на территориях, подлежащих государственной охране, производят их осмотр, изучение, обмеры, фото- и видеофиксацию, а также совершают иные действия, необходимые для осуществления государственного контроля;
знакомятся в установленном порядке с документами и иными необходимыми для осуществления государственного контроля материалами, запрашивают и бесплатно получают их копии;
получают от должностных, юридических и физических лиц объяснения по фактам нарушения законодательства Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.
Юридические и физические лица обязаны предоставить должностным лицам контрольных органов, проводящим выездную проверку, возможность ознакомиться с документами, связанными с целями, задачами и предметом выездной проверки, в случае если выездной проверке не предшествовало проведение документарной проверки, а также обеспечить доступ проводящих выездную проверку должностных лиц и участвующих в выездной проверке экспертов и представителей экспертных организаций на объекты культурного наследия, подлежащие контролю.
По результатам проверки должностными лицами контрольных органов, проводящими проверку, составляется акт установленной формы в течение 3 рабочих дней в 2 экземплярах, один из которых вручается физическому лицу, руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю или его уполномоченному представителю под расписку об ознакомлении либо отказе в ознакомлении с актом проверки.
В случае выявления при проведении проверки нарушений обязательных требований, установленных законодательством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, должностные лица контрольных органов, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны:
выдать предписание собственнику объекта культурного наследия или пользователю объектом культурного наследия об устранении выявленных нарушений с указанием вида нарушения, ссылки на нормативный правовой акт, а также с указанием нарушения требований охранных обязательств собственников объектов культурного наследия или пользователей этими объектами и срока устранения выявленных нарушений;
принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению и предотвращению возможного вреда объекту культурного наследия, а также меры по привлечению лиц, допустивших нарушения, к ответственности.
Цели, объем и периодичность проверок, осуществляемых Минкультуры России и его территориальными органами, порядок проведения и оформления по результатам таких проверок соответствующих документов (актов, протоколов, постановлений, предписаний), порядок принятия мер по пресечению выявленных нарушений законодательства определяются административными регламентами, издаваемыми и утверждаемыми в установленном порядке Минкультуры России. 
Порядок проведения проверок исполнения законодательства об охране объектов культурного наследия в субъектах Российской Федерации определяется руководителями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственный контроль в области сохранения, использования, популяризации объектов культурного наследия и их государственную охрану.
Контроль за осуществлением органами государственной власти субъекта Российской Федерации переданных полномочий по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия включает:
рассмотрение и анализ ежеквартальных отчетов об осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий;
рассмотрение и анализ ежеквартальных отчетов о расходовании предоставленных из федерального бюджета субвенций на осуществление переданных полномочий;
рассмотрение и анализ нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам переданных полномочий;
оценку качества проведенных органами государственной власти субъектов Российской Федерации мероприятий за счет средств, предоставленных в виде субвенций из федерального бюджета на осуществление переданных полномочий;
оценку деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по исполнению переданных полномочий;
направление высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации и органам государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющим переданные полномочия, предписаний об устранении выявленных нарушений, о привлечении к ответственности, установленной законодательством Российской Федерации, должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия, об отстранении от должности должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия;
направление высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации и органам государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющим переданные полномочия, предписаний об отмене нормативных правовых актов или о внесении в них изменений;
направление в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, осуществляющего полномочия по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, и в Счетную палату Российской Федерации информации о нарушениях расходования субвенций, предоставленных органам государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющим переданные полномочия;
информирование органов прокуратуры о нарушениях законодательства Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий.
Контроль за осуществлением переданных полномочий осуществляется Минкультуры России и его территориальными органами в форме документарных и выездных плановых и внеплановых проверок.
Документарная проверка за осуществлением переданных полномочий проводится путем истребования и изучения документов и необходимых объяснений представителей органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Срок проведения документарной проверки осуществления переданных полномочий не может превышать один месяц. С учетом сложности проверки, количества и объема проверяемых сведений срок может быть продлен руководителем Минкультуры России или его территориального органа, но не более чем на один месяц.
Плановые выездные проверки осуществления переданных полномочий проводятся Министерством и его территориальными органами на основании и в соответствии с ежегодными планами.
Основанием для проведения внеплановых проверок осуществления переданных полномочий являются:
а) наличие расхождений и недостоверных данных в сведениях, представленных в отчетах органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
б) осуществление контроля за исполнением предписаний об устранении выявленных ранее нарушений;
в) получение от органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и граждан сведений, свидетельствующих о ненадлежащем исполнении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий.
При проведении выездной проверки осуществления переданных полномочий должностные лица Минкультуры России и его территориальных органов не вправе:
а) проверять выполнение требований, не относящихся к компетенции Минкультуры России;
б) осуществлять плановые выездные проверки в случае отсутствия при их проведении руководителя проверяемого органа государственной власти субъекта Российской Федерации либо его представителя, должностных лиц, реализующих переданные полномочия или их представителей;
в) требовать представления документов и информации, если они не являются объектами выездной проверки, а также изымать оригиналы документов, относящихся к предмету проверки;
г) распространять информацию, составляющую охраняемую законом тайну и полученную в результате проведения выездной проверки, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
По результатам выездной проверки проводившие ее составляют акт в 2 экземплярах.
Решения контрольных органов, а также действия (бездействие) их должностных лиц могут быть обжалованы в судебном порядке.
Должностные лица контрольных органов несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них полномочий по осуществлению государственного контроля.
Федеральный орган охраны объектов культурного наследия, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные осуществлять государственный контроль в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, имеют право предъявлять иски в суд по правилам, установленным Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации или Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации – 
в зависимости от подсудности.
Контрольными полномочиями в сфере охраны объектов культурного наследия обладает Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, которое в соответствии с Положением, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 05.06.2008 № 432 является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом, правоприменительные функции в сфере имущественных и земельных отношений.
В сфере контроля за сохранностью объектов культурного наследия федерального значения Росимущество осуществляет: 
в порядке и пределах, определенных федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, полномочия собственника в отношении имущества федеральных государственных учреждений, а также полномочия собственника по передаче федерального имущества юридическим и физическим лицам;
в установленном порядке учет федерального имущества, ведение реестра федерального имущества и выдачу выписок из указанного реестра;
контроль за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью земельных участков, находящихся в федеральной собственности, иного федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении или оперативном управлении федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений, а также переданного в установленном порядке иным лицам, и при выявлении нарушений принимает в соответствии с законодательством Российской Федерации необходимые меры по их устранению и привлечению виновных лиц к ответственности.
Кроме того, Росимущество проводит в пределах своей компетенции проверку использования имущества, находящегося в федеральной собственности, назначает и проводит документальные и иные проверки, в том числе организует проведение ревизий и принимает решения о проведении аудиторских проверок федеральных государственных учреждений, а также иных юридических лиц в целях определения эффективного использования и сохранности федерального имущества;
приобретает в установленном порядке имущество в федеральную собственность, передает имущество, находящееся в федеральной собственности, в государственную собственность субъектов Российской Федерации и в муниципальную собственность;
осуществляет от имени Российской Федерации юридические действия по защите имущественных и иных прав и законных интересов Российской Федерации при управлении федеральным имуществом и его приватизации на территории Российской Федерации и за рубежом.
Контрольными полномочиями обладает и реализует их Счетная палата Российской Федерации, которая согласно Федеральному закону от 05.04.2013 № 41-ФЗ осуществляет внешний государственный аудит (контроль) порядка формирования, управления и распоряжения федеральной собственностью и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, обеспечивающими безопасность и социально-экономическое развитие Российской Федерации.
Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии является органом государственного земельного надзора за соблюдением законодательства при использовании земельных участков, на которых располагаются объекты культурного наследия, зоны охраны объектов культурного наследия. 
Росреестр и его территориальные органы осуществляют государственный земельный надзор за соблюдением:
выполнения требований земельного законодательства о недопущении самовольного занятия земельных участков, самовольного обмена земельными участками и использования земельных участков без оформленных на них в установленном порядке правоустанавливающих документов;
выполнения требований земельного законодательства об использовании земель по целевому назначению в соответствии с принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием, а также о выполнении обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;
выполнения требований о наличии и сохранности межевых знаков границ земельных участков;
порядка предоставления сведений о состоянии земель;
исполнения предписаний по вопросам соблюдения земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений.
Согласно Положению о государственном земельном надзоре, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 15.11.2006 № 689, государственные инспекторы по использованию и охране земель имеют право при проведении проверок:
а) запрашивать в соответствии со своей компетенцией и безвозмездно получать от федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и граждан необходимые для осуществления государственного земельного надзора сведения и материалы о состоянии, использовании и охране земель, в том числе документы, удостоверяющие права на земельные участки и находящиеся на них объекты, а также сведения о лицах, использующих земельные участки, в отношении которых проводятся проверки, в части, относящейся к предмету проверки;
б) посещать при предъявлении служебного удостоверения организации и объекты, обследовать земельные участки, находящиеся в собственности, владении, пользовании и аренде, для осуществления государственного земельного надзора; 
в) давать обязательные для исполнения предписания по вопросам соблюдения земельного законодательства, а также предписания об устранении выявленных в ходе проверок нарушений земельного законодательства и их последствий;
г) составлять протоколы в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях, и направлять их соответствующим должностным лицам для рассмотрения дел об административных правонарушениях с целью привлечения виновных лиц к ответственности;
д) обращаться в органы внутренних дел за содействием в предотвращении или пресечении действий, препятствующих осуществлению государственными инспекторами законной деятельности, а также в установлении лиц, виновных в нарушении земельного законодательства.
Главный государственный инспектор Российской Федерации по использованию и охране земель и его заместители, главные государственные инспекторы субъектов Российской Федерации по использованию и охране земель и их заместители, главные государственные инспекторы городов и районов по использованию и охране земель и их заместители, кроме того, имеют право:
а) в пределах своей компетенции рассматривать в установленном порядке дела об административных правонарушениях и налагать административные штрафы;
б) выносить предупреждения о допущенном земельном правонарушении в соответствии с ЗК РФ;
в) направлять в соответствующие органы материалы о нарушениях земельного законодательства для решения вопроса о привлечении виновных лиц к ответственности;
г) вносить в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, издавшие акты, касающиеся вопросов земельных отношений, предложения о приведении указанных актов в соответствие с земельным законодательством.
Сроки и последовательность проведения административных процедур при осуществлении государственного земельного надзора устанавливаются административными регламентами.

1.3. Ответственность за нарушения законодательства 
об охране объектов культурного наследия

Закон об объектах культурного наследия определяет принципы государственной охраны объектов культурного наследия.
Под государственной охраной объектов культурного наследия понимается система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в пределах их компетенции мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда, контроль за сохранением и использованием объектов культурного наследия. 
Государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя:
государственный учет объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, формирование и ведение реестра;
проведение историко-культурной экспертизы;
установление ответственности за повреждение, разрушение или уничтожение объекта культурного наследия, его перемещение, нанесение ему ущерба, изменение облика и интерьера объекта культурного наследия;
согласование проектов зон охраны объектов культурного наследия, землеустроительной документации, градостроительных регламентов, а также решений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления об отводе земель и изменении их правового режима;
контроль за разработкой градостроительных регламентов, в которых должны предусматриваться меры, обеспечивающие содержание и использование объектов культурного наследия; 
разработку проектов зон охраны объектов культурного наследия;
выдачу разрешений на проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ;
согласование проведения землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ и проектов проведения указанных работ;
выдачу разрешений на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия;
установление границы территории объекта культурного наследия как объекта градостроительной деятельности особого регулирования;
установку на объектах культурного наследия информационных надписей и обозначений;
контроль за состоянием объектов культурного наследия;
иные мероприятия, проведение которых отнесено Федеральным законом «Об объектах культурного наследия» и законами субъектов Российской Федерации к полномочиям соответствующих органов охраны объектов культурного наследия.
В соответствии со ст. 61 Закона об объектах культурного наследия нарушения законодательства в сфере охраны культурного наследия влекут применение различных мер гражданско-правовой, административной, уголовной и дисциплинарной ответственности. 
Порядок привлечения граждан, должностных и юридических лиц к административной ответственности предусмотрен Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. 
Административная ответственность за нарушения требований охраны памятников истории и культуры предусмотрена гл. 7 КоАП РФ: ст. 7.13, 7.14, 7.15, 7.16, 7.24, 7.33 и др. 
Объект правонарушений, предусмотренных ст. 7.13 КоАП РФ (нарушение требований сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, их территорий либо несоблюдение ограничений, установленных в границах их зон охраны) – общественные отношения, складывающиеся в области обеспечения сохранности объектов культурного наследия народов Российской Федерации.
Правонарушения этой категории заключаются в невыполнении или нарушении предписаний, содержащихся в нормативных правовых актах, регулирующих вопросы охраны и использования объектов культурного наследия.
Субъекты административной ответственности по ст. 7.13 – граждане, должностные лица и юридические лица, виновные как в умышленном невыполнении или нарушении правил охраны и использования объектов культурного наследия, так и совершившие правонарушение по неосторожности.
Объект правонарушения, предусмотренного ст. 7.14 КоАП РФ (организация или проведение земляных, строительных или иных работ без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия) – также общественные отношения в сфере обеспечения сохранности объектов культурного наследия. 
Субъекты административной ответственности – граждане, должностные лица и юридические лица, осуществляющие указанные работы, виновные в умышленном невыполнении или нарушении требований о получении разрешения на проведение работ.
Федеральным законом от 07.05.2013 № 96-ФЗ глава 7 КоАП РФ дополнена ст.7.14.1 (уничтожение или повреждение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и ст.7.14.2 (неисполнение обязанности по приостановлению работ в случае обнаружения объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, или работ, проведение которых может ухудшить состояние объекта культурного наследия либо нарушить его целостность и сохранность).
Дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 7.13, 7.14, 7.14.1 и 7.14.2 рассматриваются согласно ст. 23.57 КоАП РФ должностными лицами органов, осуществляющих государственный контроль в области сохранения, использования, популяризации объектов культурного наследия и их государственную охрану. Протоколы об административных правонарушениях составляются должностными лицами этих органов (ч. 1 ст. 28.3 КоАП РФ), а также органов внутренних дел (полиции) (п. 1 ч. 2 ст. 28.3).
Объект правонарушений, предусмотренных ст. 7.15 КоАП РФ (ведение археологических разведок или раскопок без разрешения) – общественные отношения, складывающиеся в области обеспечения сохранности памятников археологии. 
Субъекты правонарушений – граждане, должностные лица и юридические лица, виновные в умышленном несоблюдении установленного порядка проведения разведок и раскопок памятников археологии, а также в повреждении или уничтожении объекта археологического наследия по неосторожности.
Дела об административных правонарушениях этой категории согласно ч. 1 ст. 23.1 КоАП РФ рассматриваются мировыми судьями.
Протоколы об административных правонарушениях составляют должностные лица органов, осуществляющих государственный контроль в области сохранения, использования, популяризации объектов культурного наследия и их государственную охрану (п. 72 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ), а также органов внутренних дел (полиции) (п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ).
Объект правонарушений, предусмотренных ст. 7.16 КоАП РФ (незаконное предоставление земельных участков из состава земель историко-культурного назначения) – отношения по использованию и охране земель.
Объективная сторона этого правонарушения состоит в невыполнении установленного порядка использования земель историко-культурного назначения путем незаконного предоставления земельных участков указанной категории для использования в иных целях, например, осуществления на участке вида деятельности, не соответствующей его целевому назначению.
Субъекты названного правонарушения – должностные лица исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, осуществляющие предоставление земельных участков.
Правонарушение может быть совершенно только с прямым умыслом.
Дела об административных правонарушениях этой категории рассматриваются должностными лицами органов, осуществляющих государственный контроль в области сохранения, использования, популяризации объектов культурного наследия и их государственную охрану (ст. 23.57 КоАП РФ). Протоколы об административных правонарушениях составляют должностные лица указанных органов (ч. 1 и 2 ст. 28.3 КоАП РФ).
Правонарушения, квалифицируемые по ст. 7.24 КоАП РФ (нарушение порядка распоряжения объектом нежилого фонда, находящимся в федеральной собственности, и использования указанного объекта) заключается в активных действиях и проявляется в распоряжении объектами нежилого фонда, их использовании в отсутствие разрешения специально уполномоченного органа, без надлежаще оформленных документов, с нарушением установленных норм и правил.
Правонарушение может быть совершенно с умыслом или по неосторожности. Субъектами ответственности признаются должностные лица (ч. 1 ст. 7.24 КоАП РФ), граждане, должностные лица либо юридические лица (ч. 2 ст. 7.24 КоАП РФ).
Дела об административных правонарушениях возбуждаются прокурором (ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ).
Дела об административных правонарушениях, совершенных должностными лицами и гражданами, рассматриваются мировыми судьями (ч. 1и 3 ст. 23.1 КоАП РФ), а дела о правонарушениях, совершенных юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями – судьями арбитражных судов (ч. 3 
ст. 23.1 КоАП РФ).
Примером совершения правонарушения по ст. 7.24 КоАП РФ может служить следующий: в ходе проведенной Пресненской межрайонной прокуратурой Москвы  проверки выявлен факт незаконного использования части помещений объекта культурного наследия федерального значения «Доходный жилой дом, начало XX в., арх. А. Таманян», относящегося к федеральной собственности и находящегося в оперативном управлении государственного бюджетного учреждения Москвы «Финансово-хозяйственное управление Мэрии Москвы». Ряд организаций и индивидуальных предпринимателей занимали соответствующие помещения на основании двусторонних договоров аренды при отсутствии правоустанавливающих документов. В результате более года с момента регистрации права собственности Российской Федерации на объект культурного наследия арендные платежи по договорам аренды в федеральный бюджет не поступали. Пресненской межрайонной прокуратурой в Арбитражный суд города Москвы направлено 6 заявлений о привлечении арендаторов к административной ответственности по ч. 2 ст. 7.24 КоАП РФ.
Субъекты правонарушений, предусмотренных ст. 7.33 
КоАП РФ (уклонение от передачи обнаруженных в результате археологических полевых работ культурных ценностей на постоянное хранение в государственную часть Музейного фонда Российской Федерации), – граждане, должностные и юридические лица, виновные в нарушении обязанностей по обеспечению сохранности культурных ценностей, обнаруженных в результате археологических полевых работ.
Дела об административных правонарушениях по этой статье рассматривают должностные лица органов, осуществляющих государственный контроль в области сохранения, использования, популяризации объектов культурного наследия и их государственную охрану (ст. 23.57 КоАП РФ).
Протоколы об административных правонарушениях составляют должностные лица указанных органов (ч. 1 ст. 28.3 КоАП РФ).
Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов, осуществляющих государственный контроль в области сохранения, использования, популяризации объектов культурного наследия и их государственную охрану, вправе:
1) министр культуры Российской Федерации, его заместители;
2) руководители структурных подразделений Минкультуры России, их заместители;
3) руководители территориальных управлений Минкультуры России, их заместители;
4) руководители органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственный контроль в области сохранения, использования, популяризации объектов культурного наследия и их государственную охрану, их заместители.
Объективной стороной правонарушения, предусмотренного ст. 8.8 КоАП РФ (использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению) является несоблюдение категории и вида разрешенного использования земельных участков, расположенных на территории объектов культурного наследия и в зонах их охраны.
Субъективная сторона проявляется в форме умысла или неосторожности.
Дела этой категории рассматривают должностные лица органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной земель (ст. 23.21 КоАП РФ). Протоколы об административных правонарушениях составляют должностные лица указанных органов (ч. 1 ст. 28.3 КоАП РФ).
В случае осуществления деятельности по сохранению объектов культурного наследия без лицензии граждане, индивидуальные предприниматели, работники, осуществляющие в коммерческих организациях организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции, и юридические лица привлекаются к ответственности по ст. 14.1 КоАП РФ (осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии).
Такие правонарушения могут быть совершены как умышленно, так и по неосторожности.
Рассматривают дела этой категории судьи (ч. 1 и 3 ст. 23.1 КоАП РФ).
Протоколы об административных правонарушениях по всем частям статьи правомочны составлять должностные лица органов внутренних дел (полиции) (п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ). 
В отношении объектов культурного наследия могут быть совершены правонарушения, предусмотренные и другими статьями КоАП РФ.
В соответствии с Федеральным законом от 06.10.1999 
№ 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (п. 15 ч. 2 ст. 26.3) указанные органы самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации решают вопросы сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, а также охраны объектов культурного наследия регионального значения. В связи с этим в ст. 23.57 КоАП РФ предусмотрено право руководителя соответствующих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и их заместителей рассматривать дела об административных правонарушениях по ст. 7.14, ст. 7.16, ст. 7.33 КоАП РФ, а также по ст. 7.13 КоАП РФ, если органам субъекта Российской Федерации переданы функции охраны объектов культурного наследия федерального значения.
В связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих должностных обязанностей по государственной охране объектов культурного наследия, виновные должностные лица привлекаются к дисциплинарной ответственности. 
Специальная норма об уголовной ответственности содержится в ст. 243 Уголовного кодекса Российской Федерации (уничтожение или повреждение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, выявленных объектов культурного наследия, природных комплексов, объектов, взятых под охрану государства, или культурных ценностей), которая предусматривает ответственность за уничтожение или повреждение памятников истории, культуры, природных комплексов или объектов, взятых под охрану государства, а также предметов или документов, имеющих историческую или культурную ценность (ч. 1 ст. 243 УК РФ), и за те же деяния, совершенные в отношении особо ценных объектов или памятников общероссийского значения (ч. 2 
ст. 243 УК РФ).
Законом № 245-ФЗ в УК РФ введены новые статьи – ст. 2431 (нарушение требований сохранения или использования объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, включенных в единый государственный реестр  объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, либо выявленных объектов культурного наследия) и ст. 2432 (незаконные поиск и (или) изъятие археологических предметов из мест залегания).
Согласно ст. 240 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, когда собственник культурных ценностей, отнесенных в соответствии с законом к особо ценным и охраняемым государством, бесхозяйственно содержит эти ценности, что грозит утратой ими своего значения, такие ценности по решению суда могут быть изъяты у собственника путем выкупа государством или продажи с публичных торгов.
При выкупе культурных ценностей собственнику возмещается их стоимость в размере, установленном соглашением сторон, а в случае спора – судом. При продаже с публичных торгов собственнику передается вырученная от продажи сумма за вычетом расходов на проведение торгов.
В целях устранения нарушений законов в сфере охраны культурного наследия прокурорам надлежит использовать весь спектр мер прокурорского реагирования: принесение протестов на противоречащие закону правовые акты, внесение требований об изменении нормативных правовых актов в связи с выявлением в них коррупциогенных факторов, внесение представлений об устранении нарушений законов, возбуждение дел об административных правонарушениях, вынесение постановлений о направлении материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства, обращение в суд в порядке, предусмотренном Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации, Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации. 

2. Организация прокурорского надзора 
за исполнением законодательства об охране 
объектов культурного наследия

2.1. Предмет, объекты, цели и задачи 
прокурорского надзора в сфере исполнения 
законодательства об охране 
объектов культурного наследия

Анализ положений Конституции Российской Федерации о необходимости осуществления охраны памятников истории и культуры, Закона об объектах культурного наследия, ст. 21 и 26 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» позволил определить предмет прокурорского надзора в сфере исполнения законодательства об охране объектов культурного наследия как:
соблюдение конституционного права граждан на доступ к культурным ценностям, исполнение действующих на территории Российской Федерации законов в области сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти, законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами по вопросам сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) и реализации права граждан на доступ к ним.
Основными объектами прокурорского надзора в рассматриваемой сфере являются:
Минкультуры России и его территориальные органы, уполномоченные органы государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, а также их должностные лица, осуществляющие в соответствии с установленной федеральным и региональным законодательством компетенцией функции по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия;
Росимущество и его территориальные органы, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, которые распоряжаются объектами культурного наследия, а также земельными участками, расположенными на их территории  и в их зонах охраны;
Росреестр и его территориальные органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на объекты культурного наследия, земельные участки, расположенные на их территории и в их зонах охраны, ограничения их использования, сделки с ними, а также государственный надзор за соблюдением установленного порядка использования земель историко-культурного назначения.
В настоящее время значительное количество объектов культурного наследия, земельных участков, расположенных на их территории и в их зонах охраны находится во владении и пользовании юридических и физических лиц. Уполномоченными органами государственной власти и местного самоуправления контролируется законность их использования. Важное значение также имеет деятельность контрольно-надзорных органов по обеспечению соблюдения хозяйствующими субъектами законодательства в сфере охраны объектов культурного наследия при проведении мероприятий по их сохранению (в частности, их реставрации).
В силу п. 2 ст. 21, п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре при осуществлении надзора в рассматриваемой сфере правоотношений органы прокуратуры не должны подменять указанные органы и их должностных лиц. 
Органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций, осуществляющие владение, пользование и распоряжение объектами культурного наследия, земельными участками, расположенными на их территории и в их зонах охраны, а также участвующие в реализации органами государственной власти и местного самоуправления полномочий по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия, также следует рассматривать в качестве объектов прокурорского надзора в рассматриваемой сфере.
Несмотря на то, что в соответствии с Законом о прокуратуре физические лица не являются объектом прокурорского надзора, при проверке полноты и качества реализации федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления полномочий в сфере охраны объектов культурного наследия, нередко прокурор вынужден оценить соблюдение гражданами требований соответствующего законодательства.
При определении целей прокурорского надзора в рассматриваемой области правоотношений следует руководствоваться требованиями приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина». 
Исходя из его требований можно выделить следующие цели надзорной деятельности в сфере исполнения законодательства об охране объектов культурного наследия:
надзорными средствами обеспечить соблюдение конституционного права граждан на доступ к культурным ценностям, которые относятся к объектам культурного наследия; защита интересов государства и общества;
мерами прокурорского реагирования добиваться неуклонного исполнения законодательства в области сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия органами государственной власти, местного самоуправления, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, в том числе владеющих, использующих и распоряжающихся памятниками истории и культуры.
Реализация названных целей призвана способствовать утверждению в Российской Федерации верховенства закона, единства и укрепления законности, защите прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
К числу задач прокуратуры в рассматриваемой сфере относятся:
выявление, предупреждение, пресечение нарушений законов в сфере охраны объектов культурного наследия и установление обстоятельств, им способствующих;
восстановление нарушенных прав граждан на доступ к культурным ценностям (объектам культурного наследия), интересов общества и государства; 
установление лиц, виновных в нарушении законов в сфере охраны объектов культурного наследия, и принятие мер по их привлечению к установленной законом ответственности;
обеспечение приведения в соответствие с федеральным законодательством в сфере охраны объектов культурного наследия законодательства субъектов Российской Федерации и нормотворчества органов местного самоуправления; 
побуждение органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления к своевременному принятию соответствующих нормативных правовых актов в указанной сфере, если этого требуют нормы федерального законодательства;
своевременное принятие мер к опротестованию (оспариванию) незаконных правовых актов, относящихся к сфере охраны объектов культурного наследия, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
обеспечение законности при осуществлении учета объектов культурного наследия, включении их в Реестр и исключении их из него, установлении и изменении их статуса;
обеспечение полноты и своевременности реализации органами государственной власти и местного самоуправления полномочий по оформлению прав и ограничений по поводу использования объектов культурного наследия, земельных участков, расположенных на их территории и в зонах их охраны;
обеспечение законности при владении, пользовании и распоряжении объектами культурного наследия, земельными участками, расположенными на их территории и в зонах их охраны, своевременное оспаривание неправомерных сделок с указанными объектами;
обеспечение соблюдения требований законодательства об охране культурного наследия при принятии органами государственной власти и органами местного самоуправления землеустроительных и градостроительных документов, градостроительных регламентов, принятие мер к своевременному их оспариванию;
обеспечение полноты и своевременности реализации органами государственной власти и местного самоуправления контрольно-надзорных, а также согласовательно-разрешительных полномочий в рассматриваемой сфере;
обеспечение законности при осуществлении мероприятий по сохранению объектов культурного наследия (реставрации, консервации, приспособлении для современного использования и др.);
своевременное принятие мер по привлечению виновных лиц к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности, возмещению ими причиненного ущерба и т.д.

2.2. Типичные нарушения законодательства 
об охране объектов культурного наследия

Анализ практики прокурорского надзора, материалов проверок органов государственного контроля (надзора), информации, содержащейся в СМИ, свидетельствует о широкой распространенности нарушений в сфере охраны объектов культурного наследия.
Техническое состояние памятников истории и культуры федерального, регионального и местного значения характеризуется как неудовлетворительное, немалая их часть утрачена. Этому, в том числе, способствуют многочисленные нарушения, допускаемые исполнительными органами государственной власти и местного самоуправления, собственниками и пользователями объектов культурного наследия. 
Согласно докладу Минкультуры России о состоянии объектов культурного наследия в Российской Федерации, в 2011 г. было утрачено 35 памятников, на 2,1 тыс. объектов археологического наследия проводились «грабительские раскопки».
Содержать объекты культурного наследия России в надлежащем виде мешает недостаточное внимание со стороны органов власти и коррупция: выделяемые в последнее время значительные средства для проведения реставрации порой осваивают недобросовестные компании, которые своей непрофессиональной деятельностью наносят еще больший ущерб памятникам. 
В то же время деятельность федеральных и региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления, уполномоченных в сфере государственного контроля и охраны объектов культурного наследия, не всегда адекватна сложившейся ситуации.
В связи с этим особую значимость приобретает прокурорский надзор за исполнением законодательства в рассматриваемой сфере.
Нарушения законодательства, выявляемые прокурорами, касаются самых разных сфер осуществления мероприятий по сохранению и использованию объектов культурного наследия и заключаются в непринятии необходимых нормативных правовых актов органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления; противоречии принятых актов федеральному и (или) региональному законодательству; невыполнении целевых программ, направленных на обеспечение сохранности объектов культурного наследия. 
Нередко территориальные и региональные органы власти, уполномоченные в сфере охраны объектов культурного наследия,  бездействуют и не исполняют свои полномочия; объекты культурного наследия, земли, на которых они расположены, используются с нарушением требований законодательства.
Не во всех субъектах Российской Федерации приняты правовые акты, определяющие статус, границы, режим содержания и использования территории объектов исторического и культурного наследия федерального значения (ст. 9.1, 9.2 Закона об объектах культурного наследия). 
В ряде субъектов не установлены границы объектов культурного наследия, не организована разработка проектов зон их охраны, имеются пробелы в нормативно-правовом регулировании порядка осуществления государственным органом отдельных полномочий.
Так, проверкой соблюдения законодательства об охране объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения и их охранных зон, проведенной в 2012 г. прокуратурой Республики Хакасия, установлено, что правовые акты, определяющие статус, границы, режим содержания и использования территории 15 объектов исторического и культурного наследия федерального значения не были приняты и находились лишь в стадии разработки. Правоустанавливающие документы на земельные участки, на которых расположены объекты исторического и культурного наследия, не оформлены, государственный кадастровый учет не осуществлен, право собственности Российской Федерации не зарегистрировано. По всем объектам культурного наследия федерального значения на территории республики зоны охраны объектов на сопряженной с ними территории не установлены, паспорта и охранные обязательства отсутствуют. 
Прокурорами районов в Абаканский городской суд направлено 6 исковых заявлений с требованием обязать министерство культуры республики устранить выявленные нарушения.
По иску прокурора Усть-Абаканского района суд возложил на министерство обязанность установить границы объекта культурного наследия федерального значения – Большой Салбыкский курган (Курганная группа «Салбык»), участок в границах его территории отнести к зоне особо охраняемых территорий историко-культурного назначения, утвердить предмет охраны, оформить охранное обязательство, подготовить документацию, необходимую для регистрации объекта в Едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.
О результатах проверки проинформированы правительство и Верховный совет Республики Хакасия.
Прокуроры выявили нарушения в сфере реализации в регионах целевых программ, направленных на обеспечение сохранности объектов культурного наследия, в том числе недвижимых памятников истории и культуры, расходования бюджетных средств.
В рамках целевой программы «Культура Рязанской области на 2010–2012 годы» ГУК «Центр сохранения объектов культурного наследия» в конце 2010 г. заключил с подрядными организациями несколько государственных контрактов на выполнение ремонтно-реставрационных работ с финансированием за счет средств областного бюджета. Начальник учреждения подписал акты о приемке работ, которые подрядчиками фактически не выполнялись. В результате этого подрядчикам были необоснованно перечислены средства областного бюджета на общую сумму свыше 1 млн руб. Материалы проверки по этому факту направлены в следственный орган для решения вопроса о возбуждении в отношении начальника учреждения уголовного дела по ч. 1 
ст. 285 УК РФ (злоупотребление должностными полномочиями).
Прокурорами установлены факты невыполнения региональными органами государственной власти полномочий, переданных в соответствии со ст. 9.2, 14, 58, 60 Закона об объектах культурного наследия. В частности, нередко органами государственной власти субъектов Российской Федерации не определяется порядок организации границ и режима содержания историко-культурных заповедников регионального значения; порядок согласования градостроительной документации для исторических поселений; не разрабатываются градостроительные регламенты, устанавливаемые в пределах территорий объектов культурного наследия и их зон охраны и включаемые в правила застройки муниципальных образований; не утверждается льготная арендная плата за пользование объектами культурного наследия, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации.
Допускаются многочисленные нарушения органами местного самоуправления, к компетенции которых в соответствии 
с п. 13 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относится охрана объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, расположенных на соответствующей территории, включая принятие мер, направленных на их выявление, учет, изучение, предотвращение разрушения или причинения им вреда, контроль за их сохранением и использованием в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Органами местного самоуправления поселений и городских округов полномочия по сохранению, использованию и популяризации объектов культурного наследия, находящихся в муниципальной собственности, осуществляются ненадлежащим образом. Не оформляются охранные обязательства и права собственности как на сами объекты, так и на земельные участки, на которых они расположены.
Органы местного самоуправления нередко не имеют информации об объектах культурного наследия местного значения, находящихся на соответствующей территории; не принимают меры, направленные на выявление объектов, их постановку на учет; не проводят мониторинг данных об этих объектах; не определяют их территории и границы; не учитывают предоставляемые земельные участки, на которых расположены объекты культурного наследия.
Вопреки положениям ст. 34 Закона об объектах культурного наследия органами местного самоуправления не принимаются меры по установлению зон охраны объектов культурного наследия, что не отвечает целям обеспечения сохранности таких объектов в их исторической среде. 
В силу ст. 5 Закона Российской Федерации от 14.01.1993 
№ 4292-1 «Об увековечении памяти погибших при защите Отечества» их захоронения подлежат государственному учету, который на территории Российской Федерации должен осуществляться органами местного самоуправления. Выявленные воинские захоронения до решения вопроса о принятии их на государственный учет подлежат охране в соответствии с требованиями названного Закона. Однако органы местного самоуправления не всегда принимают меры по надлежащему содержанию воинских захоронений – они нередко даже не состоят на учете в муниципальных органах и остаются бесхозными.
Например, в ходе проверки, проведенной прокуратурой Невельского района Псковской области, установлено, что некоторые воинские захоронения был бесхозяйными, на учете в сельских поселениях не состояли, финансирование мероприятий, направленных на обеспечение их сохранности не осуществлялось. 
По результатам принятых прокурорами Невельского, Пустошкинского, Пыталовского, Стругокрасненского, Пушкиногорского, Новосокольнического районов мер реагирования органами местного самоуправления выполнен комплекс мероприятий по учету и сохранению воинских захоронений.
Уполномоченными органами и организациями не регистрируются права собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований на объекты культурного наследия, в результате такие бесхозяйные объекты фактически выводятся из-под охраны, что приводит к их постепенному разрушению. 
Ненадлежащим образом осуществляются полномочия территориальными органами Росимущества, в частности,  по государственной регистрации права федеральной собственности на объекты культурного наследия федерального значения и расположенные под ними земли, не всегда принимаются меры по истребованию в собственность Российской Федерации объектов культурного наследия, обеспечению сохранности памятников истории и культуры.
	Примером ненадлежащего исполнения Росимуществом своих полномочий может служить факт обращения прокуратуры Ленинградской области к министру культуры Российской Федерации о необходимости выделении ассигнований на сохранение комплекса фонтанов государственного музея-заповедника «Петергоф».
Проведенной прокуратурой Ленинградской области проверкой установлено, что с 2008 г. в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации объекты водопроводящей системы Петергофа должны быть оформлены в собственность Российской Федерации, Санкт-Петербурга, а также в их общую долевую собственность.
Однако в 2009 г. Комитет по управлению имуществом Санкт-Петербурга отказался от права собственности на объекты водоподводящей системы Петергофа, а также на устройства тесно связанные по назначению с обслуживанием фонтанной системы.
ФГУК «Государственный музей-заповедник «Петергоф», 
в управлении которого находится памятник культурного наследия, не имеет возможности в сложившейся ситуации взять на обслуживание указанные объекты.
В результате этого часть объектов комплекса, оставаясь фактически бесхозными, пришла в неисправное состояние. Более того, их дальнейшее разрушение оказывает негативное влияние на окружающую среду.
В связи с выявленными фактами, материалы проверки в части бездействия территориального управления Росимущества в городе Санкт-Петербурге направлены в городскую прокуратуру для принятия решения о применении мер прокурорского реагирования.
Кроме того, руководство прокуратуры Ленинградской области обратилось в территориальное управление Росимущества в городе Санкт-Петербурге с информацией о необходимости обеспечения сохранности памятников культурного наследия.
По результатам прокурорской проверки управление Росимущества в городе Санкт-Петербурге направило обращение министру культуры Российской Федерации о необходимости ассигнования средств из федерального бюджета для проведения инвентаризации и обеспечения содержания и эксплуатации объектов культурного наследия государственного музея-заповедника «Петергоф».
Вопреки требованиям Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» нередко памятники истории и культуры эксплуатируются в отсутствие правоустанавливающих документов на них как на объекты недвижимости. Это влечет угрозу утраты памятников и нарушает установленный законом принцип сохранности объектов культурного наследия народов Российской Федерации.
Выявляются многочисленные факты ведения строительных, ремонтных, земляных и иных работ на территории памятников истории и культуры, а также в их охранных зонах без согласования с органами охраны культурного наследия или с нарушениями охранных обязательств. 
Зачастую разработка и утверждение градостроительной документации осуществляются без учета особенностей использования земельных участков, на которых расположены объекты культурного наследия. 
Негативное влияние на сохранение памятников истории и культуры оказывает несоблюдение градостроительных регламентов при проектировании и проведении землеустроительных и иных работ на территориях объектов культурного наследия и на прилегающих территориях.
Так, ООО «Антика-Плюс» в охранной зоне объекта культурного наследия всемирного значения ЮНЕСКО «Государственный историко-архитектурный и художественный музей-заповедник «Казанский кремль» без согласования с управлением Росохранкультуры по ПФО осуществляло строительство административного здания.
По результатам проверок в 2010 г. городские и районные прокуратуры Республики Татарстан внесли 85 представлений об устранении выявленных нарушений законодательства в этой сфере, вынесли 37 постановлений о возбуждении дел об административных правонарушениях, опротестовали 5 незаконных правовых актов, объявили 50 предостережений о недопустимости нарушений закона, внесли в районные суды 11 исков.
Паспортизация и мониторинг состояния памятников истории и культуры проводятся недостаточно. Распространены факты эксплуатации объектов культурного наследия в отсутствие их паспортов и утвержденных границ, информационных надписей и обозначений, заключенных с собственниками (пользователями) охранных обязательств.
Анализ правовых актов, принятых федеральными органами исполнительной власти, органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, свидетельствует о широком распространении неправомерного использования земельных участков, расположенных на территориях объектов культурного наследия и их охранных зон, в том числе об их незаконном отчуждении в пользу иных лиц, изменении их категории и вида разрешенного использования, незаконном вовлечении в гражданский оборот, непринятии мер по проведению государственного кадастрового учета земельных участков и нарушении требований закона при его проведении, неправомерном предоставлении физическим и юридическим лицам земельных участков, на которых расположены памятники истории и культуры, под цели, не связанные с их использованием и сохранением, без согласования с органами охраны культурного наследия.    
Нарушения такого рода стали возможны из-за отсутствия границ населенных пунктов, а также границ территорий и зон охраны объектов культурного наследия. Нередко даже утвержденные документы территориального планирования и градостроительного зонирования не содержат сведений об имеющихся на территории муниципальных образований объектах культурного наследия и зонах их охраны.
Значительное количество объектов культурного наследия, особенно относящихся к жилищному фонду, эксплуатируются с нарушением требований пожарной безопасности, технических норм и правил, без проведения ремонтно-реставрационных работ.
Территориальные органы Минкультуры России, уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления не выполняют возложенные на них функции по осуществлению контроля за сохранностью объектов культурного наследия.
Так прокурорская проверка показала, что чиновники комитета по охране и использованию объектов историко-культурного наследия Тюменской области в 2010 – 2012 гг. не выдали ни одного предписания об устранении нарушений закона об охране объектов культурного наследия, хотя основания для этого были. 
Серьезную обеспокоенность вызывает ситуация в сфере реставрации объектов культурного наследия, которая нередко подменяется обычным ремонтом и строительством. В большинстве случаев реставрационные работы ведутся с грубейшими нарушениями методических и технологических норм, в отсутствие лицензий и согласованной в установленном законом порядке проектной документации, без осуществления должного авторского и технического надзора, что приводит к утрате исторической и культурной ценности памятников. 
Нередко допускаются ошибки в применении норм, регулирующих порядок проведения государственной историко-культурной экспертизы.
Многочисленные нарушения выявляются в деятельности территориальных управлений Росимущества и Росреестра. 
Территориальные органы Росимущества не осуществляют надлежащий контроль за использованием и сохранностью памятников истории и культуры, находящихся в федеральной собственности; необоснованно предоставляют объекты культурного наследия, находящиеся в федеральной собственности, в безвозмездное пользование юридическим лицам; длительное время не проводят плановые проверки, позволяющие контролировать использование по назначению и сохранность таких объектов; не принимают надлежащие меры по приведению условий договоров аренды федерального имущества в соответствие с требованиями действующего законодательства. 
Не всеми правообладателями федерального имущества устанавливалась рыночная ставка арендной платы, при этом территориальными управлениями Росимущества меры не принимались ни к правообладателям, ни к арендаторам имущества.
Территориальными органами Росреестра при регистрации права собственности Российской Федерации на объекты культурного наследия федерального значения допускаются нарушения требований законодательства о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Так нередко такая регистрация осуществляется при предоставлении документов, по форме и содержанию не соответствующих требованиям действующего законодательства: в отсутствие паспорта, охранного обязательства, государственной регистрации договоров аренды. 
В условиях отсутствия полного реестра памятников истории и культуры, неопределенности с предметом охраны памятников, их составом, границами территорий и зон охраны большое число объектов культурного наследия практически полностью исключены из хозяйственного оборота.
Прокурорскими проверками установлено, что нередко правовая, научная и хозяйственная неопределенность статуса памятников истории и культуры при агрессивной строительной политике способствует их безвозвратной утрате. С целью освобождения земельных участков от объектов культурного наследия их поджигают, незаконно сносят, нередко под видом переноса в иное место. 
Прокурорами выявлены многочисленные факты отсутствия сведений в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним об ограничениях (обременениях), связанных с их историческим и культурным значением.
Допускаются нарушения и в сфере производства по административным делам органами, уполномоченными в соответствии с КоАП РФ привлекать виновных к административной ответственности за нарушения в сфере охраны объектов культурного наследия. 
Прокуроры часто выявляют и устраняют нарушения в деятельности филиалов федерального государственного бюджетного учреждения культуры «Агентство по управлению и использованию памятников истории и культуры», которые должным образом не осуществляют возложенные на них полномочия по сохранению объектов культурного наследия. 
В 2013 г. в соответствии с поручением Президента Российской Федерации Генеральная прокуратура Российской Федерации совместно с Министерством внутренних дел Российской Федерации и прокурорами субъектов проверила исполнение распоряжений о закреплении на праве оперативного управления объектов культурного наследия федерального значения за Федеральным государственным бюджетным учреждением культуры «Агентство по управлению и использованию памятников истории и культуры». 
Установлено, что за Агентством в 2000 – 2010 гг. закреплены 2384 объекта культурного наследия федерального значения, из которых в отношении 2100 объектов право оперативного управления не оформлено. Минкультуры России, Росимущество и Агентство не обладают полной и достоверной информацией о правовом статусе этих объектов, их количестве и состоянии. 
В нарушение ст. 2 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» за Агентством закреплен ряд объектов в г. Москве, на которые зарегистрировано право собственности не России, а иных лиц, в том числе коммерческих организаций. 
Вопреки ст. 55, 56 Закона об объектах культурного наследия Агентство заключало договоры аренды и безвозмездного пользования объектами без оформления на них охранных обязательств и требований к сохранению памятников. Выявлены случаи неправомерной передачи в аренду памятников без проведения торгов.
По ряду договоров ставки арендной платы Агентством не пересматривались в течение 5 – 10 лет. Так, размер арендной платы помещения по адресу: Москва, ул. Б. Никитская по договору аренды с общественной организацией не изменялся на протяжении 10 лет. При этом размер годовой арендной платы по договорной ставке составляет около 2 млн руб., а по рыночной – более 20 млн руб. 
По договору аренды Агентство в 2008 г. передало коммерческой организации здание по адресу: Москва, ул. Старая Басманная, являющееся памятником истории и культуры. Впоследствии арендатор незаконно передал здание в субаренду другим юридическим лицам, которые перечисляли ему платежи за использование помещений. Между тем, сам арендатор с 2009 г. не оплачивал аренду здания, и задолженность по платежам составила свыше 15 млн. руб. Прокуратура города Москвы направила материал проверки по этому факту в следственные органы для принятия решения об уголовном преследовании. В отношении субарендаторов возбуждены дела об административных правонарушениях по ст. 7.24 КоАП РФ. 
Проверка также показала, что Росимущество и его территориальные органы не исполняют в полной мере полномочия собственника федерального имущества, закрепленного за Агентством. До настоящего времени не завершена работа по передаче Агентству закрепленных за ним объектов, что препятствует выполнению мероприятий по сохранению памятников истории и культуры. При этом свыше 150 таких объектов находятся в аварийном состоянии. 
В соответствии с распоряжениями Правительства Российской Федерации более 300 закрепленных за Агентством объектов должны быть оформлены в собственность городов Москвы, Санкт-Петербурга, Московской, Смоленской и Тверской областей, однако процедура разграничения прав на них Российской Федерации и ее субъектов не завершена. 
В целях устранения нарушений закона Генеральная прокуратура Российской Федерации внесла в адрес министра культуры Российской Федерации и руководителя Федерального агентства по управлению государственным имуществом представления.
Всего по результатам проверки прокурорами выявлено 93 нарушения закона, внесено 32 представления, в отношении виновных юридических и должностных лиц возбуждено 24 дела об административных правонарушениях, в следственные органы направлено 2 материала. 

2.3. Источники информации о нарушениях законодательства
об охране объектов культурного наследия

Сбор информации о нарушениях законодательства об охране объектов культурного наследия начинается с анализа состояния законности, включающего в себя: 	
изучение федерального законодательства, в котором определены полномочия переданные органам государственной власти субъектов Российской Федерации, в целях выявления неисполнения ими своих обязанностей по изданию нормативных правовых актов;
изучение и выявление правовых актов органов государственной власти, в том числе органов контроля и надзора, и органов местного самоуправления, на предмет выявления противоречий федеральному и региональному законодательству; 
оценку эффективности деятельности контролирующих и правоохранительных органов.
Правовые акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, органов государственного контроля являются источникам информации общего характера, к числу которых кроме того следует отнести:
заявления и обращения граждан, юридических лиц, должностных лиц и общественных объединений, средств массовой информации о нарушении обязательных требований, установленных законодательством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия;
материалы заседаний и совещаний, отчеты о работе органов государственной власти и местного самоуправления, уполномоченных в области охраны памятников истории и культуры; 
материалы территориальных органов федерального органа исполнительной власти, осуществляющего полномочия по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, Счетной палаты Российской Федерации о нарушениях расходования субвенций, предоставленных органам государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющим переданные полномочия;
материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, материалы об отказе в возбуждении уголовных дел;
материалы надзорной прокурорской и правоприменительной практики;
приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации, решения коллегий, координационных и межведомственных совещаний, информационные письма;
информация, которую можно получить в иных правоохранительных и контролирующих органах.
Важное значение имеет информационное взаимодействие с государственными и общественными организациями, занимающимися охраной культурного наследия:
Российским научно-исследовательским институтом культурного и природного наследия имени Д. С. Лихачева, созданным для реализации положения Конвенции ЮНЕСКО «Об охране Всемирного культурного и природного наследия», и его структурным подразделением – Центром документации наследия – российской государственной институцией, занимающимися сбором и распространением для научных, служебных и просветительских целей разноаспектной информации, связанной с культурным и природным наследием;
Всероссийским обществом охраны памятников истории и культуры (ВООПИиК) и его структурными подразделениями;
движением «Архнадзор» – добровольным некоммерческим объединением граждан, желающих способствовать сохранению исторических памятников, ландшафтов и видов Москвы;
общественным движением за сохранение культурного наследия Санкт-Петербурга – «Живой город» и др. 
К основным специальным источникам сведений о деятельности поднадзорных объектов и возможных нарушениях законодательства об охране объектов культурного наследия относятся: 
ежегодные государственные доклады о состоянии объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, которые публикуются отдельным изданием и направляются в федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также размещаются на официальном сайте Минкультуры России в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»;
Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;
Федеральный фонд компенсаций в виде субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление переданных полномочий; 
федеральные и региональные государственные целевые программы сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия;
перечень отдельных объектов культурного наследия федерального значения, полномочия по государственной охране которых осуществляет Минкультуры России; 
решения федеральных органов исполнительной власти о включении объекта культурного наследия федерального значения в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, об исключении объекта культурного наследия из указанного реестра, о перемещении объекта культурного наследия или об изменении его внутреннего или внешнего облика, об изменении категории историко-культурного значения объекта культурного наследия федерального значения либо о воссоздании утраченного объекта культурного наследия федерального значения;
заключения государственной историко-культурной экспертизы о включении объекта культурного наследия в реестр; 
охранные обязательства собственника объекта культурного наследия и пользователя указанным объектом.
В территориальных органах Минкультуры России источниками информации могут быть:
государственные контракты, а также иные гражданско-правовые договоры на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, на выполнение работ по сохранению объектов культурного наследия;
документы об установлении зон охраны объектов культурного наследия федерального, регионального или местного значения;
генеральные планы поселений и городских округов; 
документация по планировке территории;
градостроительные регламенты, установленные в пределах территорий объектов культурного наследия и их зон охраны;
паспорт объекта культурного наследия;
акты историко-культурной экспертизы;
разрешения (открытые листы) на проведение работ по выявлению и изучению объектов археологического наследия;
акты государственных органов, договоры, судебные решения о приобретении права собственности на объекты культурного наследия.
Отчеты территориальных органов Минкультуры России об осуществлении предоставленных контрольных полномочий содержат сведения о: 
количестве проведенных проверок соблюдения требований законодательства об охране культурного наследия;
количестве и характере выявленных нарушений законодательства об охране культурного наследия;
количестве предписаний по устранению нарушений требований законодательства; 
количестве лиц привлеченных к административной, дисциплинарной ответственности;
примененных штрафных санкциях (количестве, сумме, наложенных и взысканных); 
количестве, суммах, характере исков, заявленных в суды и арбитражные суды о возмещении ущерба, причиненного объектам культурного наследия, аналогичные сведения об удовлетворенных исках;
материалах, переданных в правоохранительные органы, в том числе в прокуратуру, результатах их рассмотрения.
Кроме того интерес для прокурора представляют:
материалы проведения государственного контроля в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (планы проведения проверок, приказы, распоряжения о проведении проверок, отчеты о проведенных проверках); 
иски о понуждении собственника выполнить условия охранного обязательства в натуре и (или) о взыскании с него убытков, причиненных нарушением условий охранного обязательства в случае их неустранения в установленный в предписании срок;
иски об изъятии у собственника (пользователя) бесхозяйственно содержащегося объекта культурного наследия федерального значения либо земельного участка или участка водного объекта, в пределах которых располагается объект археологического наследия, в случае, если указанный собственник (пользователь) не выполняет требований к сохранению объекта культурного наследия или совершает действия, угрожающие сохранности данного объекта и влекущие утрату им своего значения;
выданные обязательные для исполнения предписания:
о приостановлении земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, проведение которых может ухудшить состояние объекта культурного наследия, нарушить его целостность и сохранность;
о прекращении действий, влекущих повреждение, разрушение, уничтожение или перемещение объекта культурного наследия, а также изменение его облика и интерьера;
об устранении выявленных нарушений при осуществлении переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия;

об отмене незаконных нормативных правовых актов или о внесении в них изменений;
о привлечении к ответственности, установленной законодательством Российской Федерации, и (или) об отстранении от должности должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.
В органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации для прокурора, осуществляющего проверку, интерес представляют:
нормативные акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия;
нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по вопросам переданных полномочий;
региональные программы в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия;
утвержденные перечни исторических поселений, имеющие особое значение для истории и культуры субъекта Российской Федерации; 
согласованные проекты генеральных планов, проектов правил землепользования и застройки, подготовленные применительно к территориям исторических поселений регионального значения;
отчеты об осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия, которые представляются в Минкультуры России ежеквартально;
ежеквартальные отчеты о расходовании предоставленных субвенций;
градостроительные регламенты, установленные применительно к территориям исторических поселений, достопримечательных мест, землям лечебно-оздоровительных местностей и курортов, зонам с особыми условиями использования территорий;
договоры аренды объектов культурного наследия;
договоры пользования объектами культурного наследия;
разрешения и задания на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия.
В Росреестре и его территориальных органах – сведения о зарегистрированных правах на объекты культурного наследия, земельных участках, на которых они расположены; о договорах пользования объектами культурного наследия, в том числе договорах аренды, заключенных на срок более одного года; об ограничениях и обременениях, установленных охранными обязательствами.
В территориальных органах Росимущества можно получить:
сведения, содержащиеся в реестре федерального имущества: о зарегистрированных правах на недвижимое имущество (в том числе земельные участки) и сделках с ним, правообладателях недвижимого имущества и об объектах недвижимого имущества;
сведения в отношении земельных участков, на которых расположены объекты культурного наследия: публичные сервитуты на земельные участки; решения о предоставлении или о прекращении прав на земельные участки, находящиеся в федеральной собственности; договоры купли-продажи земельных участков, заключаемых по результатам аукциона; договоры аренды земельных участков;
материалы проведенных проверок пользования объектами культурного наследия и др.
Накопление нужной информации позволяет прокурору своевременно сделать на ее основе выводы о характере и распространенности конкретных нарушений законности в сфере охраны культурного наследия, их динамике, тенденции роста или снижения, а также выявить органы надзора и контроля, которые не выполняют возложенные на них контрольные функции. Поэтому всю поступающую в прокуратуру из различных источников информацию о правонарушениях надлежит регулярно анализировать и обобщать. 
2.4. Выявление нарушений законодательства об охране
объектов культурного наследия

Прежде чем приступить к проведению проверки исполнения законодательства об охране объектов культурного наследия прокурору необходимо выяснить, не являются ли вопросы, подлежащие проверке, предметом судебного разбирательства или предварительного расследования, не проводятся ли аналогичные проверки параллельно правоохранительными или контрольно-надзорными органами.
При отсутствии необходимости вмешательства непосредственно прокурора он должен решить вопрос об организации соответствующей проверки уполномоченным в области охраны объектов культурного наследия органом государственной власти или местного самоуправления. При этом следует иметь в виду, что в соответствии с подп. 2 п. 2 ст. 10 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» указанные органы могут проводить внеплановые проверки в случае поступления информации о возникновении угрозы причинения вреда объекту культурного наследия. 
На подготовительной стадии следует изучить нормативные правовые акты, регулирующие общественные отношения в сфере охраны объектов культурного наследия. Прежде всего, необходимо проанализировать федеральное законодательство (Закон об объектах культурного наследия, другие федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, а также нормативные правовые акты Минкультуры России, принятие которых прямо предусмотрено федеральными законами). 
Учитывая, что охрана объектов культурного наследия является вопросом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, важное значение имеет ознакомление с нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления. Уже на этой стадии возможно выявление пробелов и коллизий регионального и местного нормотворчества, которые, как показывает практика прокурорского надзора, носят распространенный характер в рассматриваемой сфере. Особое внимание следует обращать на наличие нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, принятых ими вне пределов их полномочий. 
Перед проведением проверки необходимо вернуться к изучению приказов и указаний Генеральной прокуратуры Российской Федерации, так или иначе, затрагивающих предмет проверки. Полезным для прокурора будет повторное ознакомление с информационными письмами Генеральной прокуратуры Российской Федерации, в том числе по распространению положительного опыта прокурорского надзора в указанной сфере.
Важный этап подготовки к проверке – ознакомление со статистической, аналитической (отчетной), организационно-распорядительной документацией уполномоченных органов государственной власти и местного самоуправления, а также организаций, участвующих в реализации их функций. При этом следует избегать истребования данных, опубликованных в общедоступных источниках (в том числе на их официальных сайтах) или ранее предоставлявшихся по запросам органов прокуратуры. Перед проверкой прокурор должен располагать достоверной информацией о количестве памятников истории и культуры, включенных в Реестр, располагающихся на поднадзорной территории, а также об их состоянии.
Не допускается возлагать на контролирующие и иные органы (например, статистики и др.), организации и их должностных лиц обязанности по представлению в органы прокуратуры сведений, не относящихся к предмету проверки либо выходящих за ее пределы, не предусмотренных законодательством статистических данных.
До начала проверки необходимо ознакомиться с материалами ранее проведенных прокуратурой проверок по указанным вопросам, в том числе по конкретным обращениям граждан и организаций; изучить ежегодный государственный доклад о состоянии объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации; получить сведения о состоянии законности в рассматриваемой сфере из контрольно-надзорных и правоохранительных органов; провести мониторинг средств массовой информации и сети Интернет на наличие сведений о нарушениях закона, особое внимание обратив на сайты общественных организаций, занимающихся оказанием содействия уполномоченным органам власти в охране объектов культурного наследия (Всероссийского общества охраны памятников истории и культуры (ВООПИиК), общественного движения «Архнадзор» и др.).
Следующим этапом является определение специалистов, которых необходимо привлечь к проверке и перечень вопросов, которые им надлежит выяснить. Здесь следует иметь в виду, что такими специалистами могут быть не только представители органов государственной власти и местного самоуправления, но и иные лица, обладающие специальными познаниями в области культуры и архитектуры (архитекторы, реставраторы и т.д.).
Заключительный этап подготовки к проверке – составление плана проверки, определение последовательности действий, а также перечня вопросов, подлежащих выяснению в органах власти и в организациях, в которых будут проводиться проверочные мероприятия.
Объектами проверки исполнения рассматриваемого законодательства в зависимости от подлежащих проверке вопросов могут быть территориальные органы Минкультуры России, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, уполномоченные в сфере охраны объектов культурного наследия, территориальные органы Росимущества и Росреестра, а также организации, в пользовании которых находятся объекты культурного наследия либо осуществляющие работы по реставрации, ремонту, приспособлению объектов культурного наследия к современному использованию.
По смыслу п. 1 Положения о Министерстве культуры Российской Федерации, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 20.07.2011 № 590, это министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны объектов культурного наследия, по контролю и надзору в указанной сфере. Значительный объем соответствующих функций реализуется министерством через свои территориальные органы, полномочия которых определены Положением о территориальном органе Министерства культуры Российской Федерации, утв. приказом Минкультуры России от 29.07.2013 № 1054.
При проведении проверки в территориальных органах Минкультуры России прежде всего следует оценить соблюдение требований законодательства и полноту реализации ими полномочий по осуществлению государственного контроля и надзора за:
сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия;
выполнением условий охранных обязательств при приватизации объектов культурного наследия федерального значения, охранных обязательств собственников объектов культурного наследия федерального значения и пользователей этими объектами;
состоянием объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых установлен Правительством Российской Федерации;
нормативно-правовым регулированием, осуществляемым органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам переданных полномочий Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, с правом направления обязательных для исполнения предписаний об отмене указанных нормативных правовых актов или о внесении в них изменений;
полнотой и качеством осуществления переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия с правом проведения проверок, выдачи обязательных для исполнения предписаний;
соблюдением лицензиатами требований при осуществлении деятельности по сохранению объектов культурного наследия и др. 
При оценке работы территориального органа Минкультуры России в указанной сфере особое внимание необходимо обращать на своевременность и полноту принимаемых мер по фактам выявленных нарушений закона в деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе в части нормативного правового регулирования вопросов реализации переданных полномочий, внесения обязательных для исполнения предписаний об их устранении (отмене или изменении нормативного правового акта по вопросам переданных полномочий), контроля за их исполнением, привлечения к ответственности виновных лиц.
Одновременно необходимо оценить, насколько полно и своевременно при наличии оснований территориальными органами Минкультуры России реализуются полномочия по подготовке для министерства предложений об изъятии переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий для дальнейшего направления их в Правительство Российской Федерации, а также о привлечении к ответственности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц, осуществляющих переданные полномочия, вплоть до отстранения соответствующих должностных лиц от должности.
Значительное количество нарушений в рассматриваемой сфере, в том числе коррупционной направленности, допускается при реализации согласовательно-разрешительных функций, поэтому необходимо тщательно проверять законность деятельности территориального органа Минкультуры России при выдаче разрешения и задания на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия федерального значения, включенных в Перечень отдельных объектов культурного наследия федерального значения, полномочия по государственной охране которых осуществляются Минкультуры России (далее – Перечень), а также при согласовании:
проектной документации по сохранению объектов культурного наследия федерального значения, включенных в Перечень;
охранных обязательств собственника объекта культурного наследия федерального значения и пользователя объектом.
Важное значение имеет оценка полноты и своевременности реализации территориальными органами Минкультуры России полномочий по контролю за состоянием включенных в Перечень объектов культурного наследия федерального значения; организации проведения государственной историко-культурной экспертизы объектов культурного наследия в части, необходимой для исполнения полномочий территориального органа; подготовки и представлению в Минкультуры России материалов по вопросам согласования проектов зон охраны объектов культурного наследия федерального значения, генеральных планов поселений и городских округов, документации по планировке территории, разрабатываемых для исторических поселений, а также градостроительных регламентов, устанавливаемых в пределах территорий объектов культурного наследия и их зон охраны; определения условий охранных обязательств в отношении объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального значения при их приватизации.
Важнейшую роль в государственном механизме охраны объектов культурного наследия играют органы государственной власти субъектов Российской Федерации. В настоящее время они осуществляют полномочия в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны не только объектов культурного наследия регионального и местного (муниципального) значения, прямо закрепленные за ними ст. 9.2 Закона об объектах культурного наследия, но и переданные им Российской Федерацией (ст. 9.1) полномочия в отношении объектов культурного наследия, не вошедших в Перечень.
Проверку в органах государственной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных в сфере охраны объектов культурного наследия, следует начинать с оценки полноты и соответствия федеральному законодательству регионального нормативно-правового регулирования, в том числе в части соблюдения компетенции субъекта Российской Федерации.
Необходимо выяснить, приняты ли на уровне субъекта Российской Федерации нормативные правовые акты в сфере охраны объектов культурного наследия, принятие которых прямо предусмотрено федеральным законодательством, в том числе установлены ли в отношении объектов культурного наследия регионального и местного (муниципального) значения:
порядок принятия решения об их включении (исключении) в реестр;
порядок финансирования мероприятий по сохранению, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия за счет средств, получаемых от использования находящихся в собственности субъектов Российской Федерации объектов культурного наследия и выявленных объектов культурного наследия;
порядок формирования, финансирования и реализации региональных целевых программ их сохранения, использования, популяризации и государственной охраны;
порядок утверждения границ зон их охраны, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон;
порядок выдачи задания, разрешения и согласования проектной документации на проведение работ по их сохранению, а также сохранению выявленных объектов культурного наследия;
порядок проведения работ по их сохранению;
порядок определения размера оплаты государственной историко-культурной экспертизы, касающейся таких объектов, а также выявленных объектов культурного наследия, объектов, представляющих собой историко-культурную ценность, объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, земельных участков, подлежащих хозяйственному освоению.
Также следует установить, определен ли в отношении объектов культурного наследия регионального значения порядок:
изменения их категории историко-культурного значения;
организации историко-культурного заповедника регионального значения, его границы и режим содержания;
установки на них информационных надписей и обозначений.
Кроме того, федеральным законодательством на органы государственной власти субъектов Российской Федерации возложены следующие обязанности: установление порядка ограничения и запрета движения транспортных средств на территории объектов культурного наследия и в зонах их охраны в случае угрозы нарушения их целостности; определение льготной арендной платы и ее размеров – в отношении объектов культурного наследия, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации; принятие порядка согласования градостроительной документации, разрабатываемой для исторических поселений, и градостроительных регламентов, устанавливаемых в пределах территорий объектов культурного наследия и их зон охраны, включаемых в правила застройки муниципальных образований, и ряда других нормативных правовых актов.
Значительное количество таких актов принимается органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам реализации переданных полномочий, государственный контроль за законностью которых осуществляют в том числе территориальные органы Минкультуры России. Поэтому в ходе проведения соответствующей проверки целесообразно выяснить, вносились ли территориальными органами Минкультуры предписания об отмене или изменении нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам реализации переданных полномочий, исполнены ли эти предписания. 
Важный этап проверки – оценка полноты и законности исполнения органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий по государственной охране объектов культурного наследия федерального значения, не включенных в Перечень отдельных объектов культурного наследия федерального значения, полномочия по государственной охране которых осуществляются Минкультуры России. 
Пристальное внимание следует уделить проверке своевременности и полноты разработки и реализации соответствующих региональных целевых программ.
Прежде всего, необходимо выяснить, каким образом осуществляется указанными органами учет объектов культурного наследия, участие в формировании Минкультуры России их реестра, а также контроль за состоянием этих реестров. В уполномоченных региональных органах власти должна быть полная информация обо всех объектах культурного наследия, в том числе вновь выявленных, находящихся на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, о их статусе и физическом состоянии. 
Важно проанализировать деятельность указанных органов по выявлению объектов, представляющих собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры, принятию решений о включении объектов культурного наследия регионального и местного (муниципального) значения в реестр, а также по инициированию исключения таких объектов из реестра. Во многом обоснованность и законность подобных решений зависит от должной организации уполномоченным органом проведения государственной историко-культурной экспертизы соответствующих объектов. 
При этом следует иметь в виду, что согласно п. 8 ст. 18 Закона об объектах культурного наследия выявленные объекты культурного наследия (объекты, представляющие собой историко-культурную ценность и в отношении которых вынесено заключение государственной историко-культурной экспертизы о включении их в реестр как объектов культурного наследия, в уполномоченные органы в области охраны культурного наследия представлены необходимые документы для принятия решения о включении их в реестр) до принятия решения о включении их в реестр либо об отказе включить их в реестр подлежат государственной охране.
Следует принципиально пресекать факты самовольного исключения органами государственной власти субъектов Российской Федерации из Реестра объектов культурного наследия регионального и местного (муниципального) значения. Согласно 
ст. 23 Закона об объектах культурного наследия указанные полномочия находятся в исключительной компетенции Правительства Российской Федерации. 
В ходе проверки необходимость оценить полноту принимаемых региональными органами государственной власти мер по оформлению статуса находящихся в их ведении объектов культурного наследия; выяснить: приняты ли правовые акты, определяющие статус, границы, режим содержания и использования территории таких объектов, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, а также их зон охраны; утверждены ли перечень исторических поселений регионального значения, предмет их охраны и границы их территории; определены ли характер использования территорий достопримечательных мест регионального и местного (муниципального) значения, ограничения на использование этих территорий и требования к хозяйственной деятельности, проектированию и строительству на этих территориях. При этом следует учитывать, что в силу п. 3 ст. 34 Закона об объектах культурного наследия органы государственной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с Минкультуры России утверждают границы зон охраны объектов культурного наследия федерального значения (за исключением границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список Всемирного наследия), режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон.
Как показывает практика, нерешенность указанных вопросов зачастую приводит к незаконному отчуждению памятников истории и культуры, а также земельных участков, расположенных на их территории и в их охранных зонах, в частную собственность.
Кроме того, следует проверить оформлены ли уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации:
земельно-правовые отношения на земельные участки, занимаемые соответствующими объектами культурного наследия, в том числе осуществлен ли их кадастровый учет;
право собственности субъекта Российской Федерации на объекты культурного наследия и земельные участки, расположенные на их территории;
паспорта на объекты культурного наследия регионального и местного (муниципального) значения;
охранные обязательства собственников и пользователей объектов культурного наследия федерального (по согласованию с органами Минкультуры России) и регионального значения, а также выявленных объектов культурного наследия;
переоформлены ли договоры аренды и безвозмездного пользования объектами культурного наследия, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации, заключенные до принятия Закона об объектах культурного наследия, в соответствии с его требованиями;
обеспечена ли установка на находящихся в собственности субъектов Российской Федерации объектах культурного наследия предусмотренных законом информационных надписей и обозначений.
Серьезное внимание следует уделить проверке законности реализации органами государственной власти субъектов Российской Федерации согласовательно-разрешительных функций в отношении объектов культурного наследия, в том числе по согласованию (выдаче разрешений):
проектов зон охраны объектов культурного наследия, землеустроительной документации, градостроительных регламентов, а также решений федеральных и региональных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления о предоставлении земель и изменении их правового режима;
проектной документации на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия федерального значения, не включенных в Перечень, регионального и местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия;
разрешений и заданий на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия федерального значения, не включенных в Перечень, регионального или местного (муниципального) значения;
проведения землеустроительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ и проектов проведения указанных работ;
порядка организации историко-культурного заповедника местного (муниципального) значения, его границ и режима содержания;
воссоздания утраченного объекта культурного наследия.
Требуют тщательной проверки вопросы исполнения органами государственной власти субъектов Российской Федерации законодательства при осуществлении государственного контроля в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия регионального, местного значения, а также федерального, не включенных в Перечень.
В органах местного самоуправления поселений и городских округов надлежит проверить исполнение законодательства об охране объектов культурного наследия при реализации полномочий по сохранению, использованию и популяризации объектов культурного наследия, находящихся в муниципальной собственности, а также государственной охране объектов культурного наследия муниципального (местного) значения.
При проверке соответствия местного нормотворчества федеральному и региональному законодательству прокурору следует учитывать, что круг вопросов, подлежащих регулированию нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в указанной сфере, довольно узок. В частности, на местном уровне должны быть установлены:
порядок финансирования мероприятий по сохранению, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия за счет средств, получаемых от использования находящихся в муниципальной собственности объектов культурного наследия;
порядок организации историко-культурного заповедника местного (муниципального) значения, его границ и режима содержания;
порядок установки информационных надписей и обозначений на объекты культурного наследия местного (муниципального) значения;
льготная арендная плата и ее размеры в отношении объектов культурного наследия, находящихся в муниципальной собственности.
Органы местного самоуправления принимают непосредственное участие в процедуре включения в реестр объектов культурного наследия местного (муниципального) значения путем согласования соответствующих решений органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также согласования учета в реестре объекта культурного наследия, признанного по результатам историко-культурной экспертизы не отвечающим требованиям, предъявляемым к объектам культурного наследия федерального значения, как объекта культурного наследия местного (муниципального) значения. Также органы местного самоуправления участвуют в согласовании обращений уполномоченных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в Минкультуры России об исключении из реестра объектов культурного наследия местного (муниципального) значения.
В ходе проверки необходимо проверить законность и полноту реализации органами местного самоуправления полномочий по оформлению охранных обязательств в отношении объектов культурного наследия местного (муниципального) значения; права муниципальной собственности на объекты культурного наследия и земельные участки, на которых они расположены; установлению информационных надписей и обозначений на объектах культурного наследия, находящихся в муниципальной собственности; определению границы историко-культурного заповедника местного (муниципального) значения; осуществлению контроля в сфере использования и сохранения объектов культурного наследия местного (муниципального) значения. Законами субъектов Российской Федерации на основании федерального законодательства за органами местного самоуправления могут быть закреплены иные полномочия в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия местного (муниципального) значения.
При проверке территориальных органов Минкультуры России, уполномоченных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере требуется дать всестороннюю правовую оценку их деятельности по пресечению нарушений закона, принятию мер ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленных на недопущение нарушений юридическими и физическими лицами обязательных требований и (или) ликвидацию последствий таких нарушений.
В связи с этим следует тщательно проанализировать административную практику указанных органов (в том числе в части внесения представлений об устранении причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений), а также эффективность использования полномочий по обращению в суды с исками о приостановлении незаконной деятельности, угрожающей сохранности объектов культурного наследия, и об изъятии у собственника (пользователя) бесхозяйственно содержащегося объекта культурного наследия или земельного участка или участка водного объекта, в пределах которого располагается объект археологического наследия, в случае если собственник (пользователь) не выполняет требований к его сохранению или совершает действия, угрожающие его сохранности и влекущие утрату им своего значения.
Кроме того, в ходе проверок исполнения законодательства об охране объектов культурного наследия органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления необходимо проанализировать их индивидуально-правовые акты, связанные с распоряжением земельными участками в пределах территории объектов исторического и культурного наследия и их охранных зон. При этом особое внимание следует обращать на решения указанных органов власти об отчуждении таких земельных участков в пользу иных лиц, выявление фактов неправомерного изменения их категории и вида разрешенного использования, а также неправомерного вовлечения в хозяйственный оборот.
В связи с необходимостью оценки полноты и качества реализации территориальными органами Минкультуры России, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления полномочий в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия зачастую требуется проверить соблюдение организациями и их должностными лицами, а также гражданами установленных законом ограничений при владении, пользовании и распоряжении памятниками истории и культуры, земельными участками и водными объектами на которых они располагаются; проектировании и проведении землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории указанных объектов или в зонах их охраны; проведении работ по сохранению объекта культурного наследия (ремонтно-реставрационных работ, консервации объекта культурного наследия, его приспособления для современного использования, осуществления технического и авторского надзора и др.). При этом необходимо иметь в виду, что в соответствии с п. 3 ст. 45 
Закона об объектах культурного наследия к проведению работ по сохранению объекта культурного наследия допускаются юридические лица и индивидуальные предприниматели, имеющие лицензии на осуществление деятельности по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры).
В территориальных органах Росимущества прокурору надлежит проверить исполнение законодательства при реализации полномочий по:
инициированию оформления права собственности Российской Федерации на объекты культурного наследия и земельные участки, расположенные на их территории, а также государственной регистрации договоров их аренды и безвозмездного пользования;
передаче в аренду объектов культурного наследия, находящихся в федеральной собственности, физическим и юридическим лицам (в частности, согласно ст. 55 Закона об объектах культурного наследия в договоре аренды объекта культурного наследия обязательно указываются включенные в Реестр сведения об особенностях, составляющих предмет его охраны, и требования к его сохранению, также обязательным условием является наличие охранного обязательства);
передаче в безвозмездное пользование объектов культурного наследия, находящихся в федеральной собственности, некоммерческим организациям, указанным в п. 1 ст. 56 Закона об объектах культурного наследия (обязательным условием заключения подобного договора является наличие охранного обязательства пользователя);
переоформлению договоров аренды и договоров безвозмездного пользования объектами культурного наследия, находящимися в федеральной собственности, заключенных до принятия Федерального закона «Об объектах культурного наследия», в соответствие с его требованиями;
осуществлению контроля за использованием объектов культурного наследия, находящихся в федеральной собственности.
В территориальных органах Росреестра необходимо обратить внимание на исполнение федерального законодательства при реализации полномочий по:
оформлению права собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности, а также собственности физических и юридических лиц на объекты культурного наследия и земельные участки, расположенные на их территории;
государственной регистрации договоров аренды и безвозмездного пользования объектами культурного наследия, в том числе регистрации обязательных обременений использования указанных объектов в виде охранных обязательств.
Необходимо учитывать, что в силу п. 2 ст. 21 Закона об объектах культурного наследия одним из обязательных документов, представляемых в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, при осуществлении сделок с объектом культурного наследия либо земельным участком, в пределах которого располагается объект археологического наследия, является паспорт объекта культурного наследия (сведения, содержащиеся в нем).
При этом следует проверить, насколько своевременно указанные органы рассматривают соответствующие документы и осуществляют регистрационные процедуры; выяснить, имели ли место факты неправомерного отказа или приостановления регистрации прав и обременений на объекты культурного наследия или постановки земельных участков, расположенных на их территории, на кадастровый учет, необоснованного истребования не предусмотренных законом документов, невыполнения судебных решений по вопросам обжалования действий (бездействия) должностных лиц органов Росреестра.
С другой стороны, при выявлении фактов неправомерного отчуждения федеральными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления объектов культурного наследия, земельных участков, расположенных на их территории, а также расположенных в их охранных зонах из государственной или муниципальной собственности, изменения категории и вида разрешенного использования таких земельных участков следует давать надлежащую правовую оценку действиям должностных лиц территориальных органов Росреестра в связи с внесением соответствующих изменений в Единый государственный кадастр недвижимости. Необходимо учитывать, что согласно п. 1 ст. 50 Закона об объектах культурного наследия объекты культурного наследия, отнесенные к особо ценным объектам культурного наследия народов Российской Федерации, памятники и ансамбли, включенные в Список всемирного наследия, историко-культурные заповедники и объекты археологического наследия отчуждению из государственной собственности не подлежат.
В территориальных органах Росреестра также следует проверить исполнение законодательства при осуществлении государственного земельного надзора за использованием земельных участков в границах территорий объектов культурного наследия, в том числе выявленных, их охранных зон. Особое внимание надо обращать на полноту и своевременность реагирования на выявленные нарушения земельного законодательства, привлечение виновных лиц к установленной законом ответственности. 

2.5. Меры прокурорского реагирования
на выявленные нарушения законов

Завершая проверку, прокурору необходимо проанализировать ее результаты, в случае наличия правовых оснований – рассмотреть вопрос о применении исчерпывающих мер прокурорского реагирования. 
При выборе форм реагирования прокурор должен быть нацелен на реальное устранение выявленных нарушений закона, восстановление нарушенных прав граждан на доступ к объектам культурного наследия, интересов государства и общества в части сохранения историко-культурного наследия страны, устранение причин и условий, способствующих таким нарушениям закона, привлечение к установленной законом ответственности юридических и физических лиц. 
При этом прокуроры могут использовать весь спектр актов прокурорского реагирования, выбор которых определяется характером, степенью общественной опасности действий (бездействия), формой вины конкретных лиц и последствиями, к которым привели нарушения закона. В то же время согласно п. 13 приказа Генерального прокурора Российской Федерации № 195 надлежит оценивать возможные негативные последствия исполнения требований прокурора, имея в виду, что акты реагирования должны быть направлены не на разрушение существующих правоотношений, а на их корректировку и приведение в соответствие с действующим законодательством.
При выявлении правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления, противоречащих федеральному или региональному законодательству, прокурор обязан безотлагательно принести протест на незаконный правовой акт, в случае его отклонения – обратиться в установленном порядке с заявлением в суд.
Так, прокуратурой Челябинской области в 2012 г. установлено несоответствие положений закона Челябинской области от 21.12.2007 № 235-ЗО «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) в Челябинской области» требованиям ст. 9.1 Закона об объектах культурного наследия. Вопреки п. 3 ст. 34 Федерального закона, полномочия правительства области не предусматривали согласование с федеральным органом охраны объектов культурного наследия вопросов по утверждению границ зон охраны и режимов использования земель и градостроительных регламентов. Прокурором области принесен протест на противоречащие федеральному закону положения Закона области № 235-ЗО. 
В ходе проведенной в 2012 г. работниками прокуратуры Волгоградской области проверки установлено, что правовыми актами, принятыми органами государственной власти области для строительства мостового перехода через р. Волга, зарезервирован земельный участок, расположенный в охранной зоне объекта культурного наследия федерального значения Мамаева кургана – места ожесточенных боев в 1942 – 1943 гг., а также утвержден проект планировки и межевания данной территории. Между тем, на указанном земельном участке градостроительным законодательством любая строительная и хозяйственная деятельность запрещена. Незаконные правовые акты опротестованы прокуратурой Волгоградской области.
Следует отметить, что в случае выявления незаконных индивидуальных правовых актов, связанных с распоряжением объектами культурного наследия, земельными участками, расположенными на их территории и в их зонах охраны, с изменением категории земель или вида разрешенного их использования, на основании которых территориальными органами Росреестра внесены соответствующие сведения в Государственный кадастр недвижимости, по вопросу признания их незаконными целесообразно сразу же обращаться в суд.    
При выявлении в нормативных правовых актах органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления коррупциогенных факторов прокурор вправе внести в соответствующие органы власти и их должностным лицам требование об изменении или отмене таких актов.
При обнаружении пробелов в действующем законодательстве субъектов Российской Федерации или нормативно-правовом регулировании органов местного самоуправления, непринятии этими органами нормативных правовых актов в рассматриваемой сфере по вопросам, прямо предусмотренным федеральным и (или) региональным законодательством прокурору следует внести предложения о дополнении или принятии законов и иных нормативных правовых актов. Учитывая, что, как правило, прокуроры субъектов Российской Федерации обладают правом законодательной инициативы на региональном уровне, соответствующие предложения о принятии закона субъекта Российской Федерации целесообразно вносить в рамках реализации указанных полномочий.  
В случае выявления несоответствия постановлений Правительства Российской Федерации Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации в сфере охраны объектов культурного наследия, несовершенства федерального законодательства прокуроры должны подготовить материалы для дальнейшего представления прокуратурой субъекта Российской Федерации Генеральному прокурору Российской Федерации.
Необходимость внесения представления об устранении нарушений закона, причин и условий им способствующих возникает при ненадлежащей реализации органами государственной власти и местного самоуправления полномочий по сохранению, использованию и государственной охране объектов культурного наследия, в отношении хозяйствующих субъектов – в случае нарушения ими законодательства об использовании памятников истории и культуры, а также земельных участков, расположенных на их территории и в их зонах охраны. 
Так, во Владимирской области находится свыше 1000 объектов культурного наследия федерального значения, в том числе особо ценные объекты культурного наследия, включенные в Список всемирного наследия ЮНЕСКО (Белокаменные памятники Владимира и Суздаля): Церковь Бориса и Глеба, Успенский собор, Золотые ворота, Дмитриевский собор, Храм Покрова на Нерли и др. Между тем, правовые акты, определяющие статус, границы и режим содержания и использования их территории в отношении большей части указанных памятников не приняты. 
По ряду объектов действуют правовые акты, принятые еще до 1991 г. В связи с этим прокурором Владимирской области внесено представление губернатору области, которое признано обоснованным. По результатам рассмотрения представления инспекцией по охране объектов культурного наследия администрации области приняты меры по разработке и принятию соответствующих документов. 
В каждом конкретном случае внесения представления следует ставить вопрос о принятии мер к возмещению ущерба, причиненного незаконными действиями (бездействием), а также о наказании виновных в нарушении должностных лиц и работников в дисциплинарном порядке.
При наличии признаков административного правонарушения прокурору необходимо оперативно решить вопрос о возбуждении в отношении виновных юридических или физических лиц дела об административном правонарушении. 
Административная ответственность за нарушения законодательства в сфере охраны объектов культурного наследия установлена КоАП РФ. 
Кроме того, административная ответственность за правонарушения, посягающие на общественные отношения в рассматриваемой сфере, устанавливается субъектами Российской Федерации. Например, в Законе города Москвы от 21.11.2007 № 45 
«Кодекс города Москвы об административных правонарушениях» глава 13 посвящена административным правонарушениям в области охраны и использования объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения и местного (муниципального) значения, их территории и зон охраны.
Дела об административных правонарушениях в сфере охраны объектов культурного наследия не относятся к предусмотренной ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ категории дел, возбуждаемых прокурорами. В соответствии с положениями указанного кодекса, 
а также региональных законов об административных правонарушениях полномочиями по составлению административных протоколов в этой сфере наделены территориальные органы Минкультуры России, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные осуществлять государственный контроль в области сохранения, использования, популяризации объектов культурного наследия и их государственную охрану, органы полиции; в части нарушений земельного законодательства при использовании земельных участков, расположенных на территории объектов культурного наследия и в зонах их охраны – территориальные органы Росреестра.
При выявлении административного правонарушения в области охраны объектов культурного наследия прокурор во избежание подмены контрольно-надзорных полномочий указанных органов должен направить соответствующие материалы для составления ими протоколов об административных правонарушениях. В ряде случаев прокурору следует самостоятельно возбудить дело об административном правонарушении в области охраны объектов культурного наследия с учетом предоставленных 
ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ полномочий по возбуждению любого дела об административном правонарушении, ответственность за которое установлена КоАП РФ или законом субъекта Российской Федерации. Это может потребоваться, например, в случае, если по каким-либо причинам уполномоченные органы отказываются составлять протокол об административных правонарушениях по фактам выявленных нарушений или если подходит к концу срок давности привлечения к административной ответственности за совершение соответствующего нарушения и перенаправление материалов прокурором в контрольно-надзорный орган может привести к уходу виновного лица от привлечения к административной ответственности.  
Для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства в отношении объектов культурного наследия в соответствии с положениями п. 2 ч. 2 ст. 37 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации прокурор уполномочен выносить мотивированное постановление о направлении материалов общенадзорной проверки в следственный орган или орган дознания.
Противоправные действия в сфере охраны объектов культурного наследия, связанные с причинением вреда их физическому состоянию, охватываются специальной нормой Уголовного кодекса Российской Федерации – ст. 243 (уничтожение или повреждение памятников истории и культуры).
Кроме того, незаконные действия (бездействие) должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, связанные с распоряжением объектами культурного наследия, земельными участками, расположенными на их территории и в зонах их охраны; ненадлежащим осуществлением полномочий по сохранению, использованию и государственной охране объектов культурного наследия, приведших к их утрате или повреждению, могут быть квалифицированы по следующим статьям УК РФ:
злоупотребление полномочиями должностным лицом 
(ст. 285 УК РФ);
превышение полномочий должностным лицом (ст. 286 УК РФ);
халатность (ст. 293 УК РФ) и др.
Так, по результатам проведенной в 2012 г. по поручению Генеральной прокуратуры Российской Федерации проверки прокуратурой Московской области выявлены нарушения законодательства при распоряжении земельными участками, расположенными в зонах охраны объекта культурного наследия федерального значения «Ансамбль Ново-Иерусалимского монастыря XVII – XIX», расположенного в г. Истре Московской области. В зоне регулирования застройки и хозяйственной деятельности на расстоянии 850 – 1000 м от ансамбля возведен многоэтажный жилой дом со встроенными помещениями общественного назначения и подземным гаражом-стоянкой. Разрешение на его строительство выдано районной администрацией без оформленного надлежащим образом положительного заключения экспертизы проектной документации. Материалы проверки по данному факту направлены в Главное следственное управление Следственного комитета Российской Федерации по Московской области.
В случаях, предусмотренных гражданским процессуальным и арбитражным процессуальным законодательством, прокурор вправе обратиться в суд с заявлением о признании незаконными действий (бездействия) органов государственной власти и местного самоуправления по реализации полномочий по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия; хозяйственной деятельности, связанной с использованием объектов культурного наследия, земельных участков, расположенных на их территории и в зонах их охраны; сделок, совершенных в отношении объектов культурного наследия, земельных участков, расположенных на их территории и зонах их охраны.
	Так, в Республике Марий Эл прокуратура приняла меры к сохранению объекта культурного наследия – памятника Александру Сергеевичу Пушкину.
Йошкар-Олинский городской суд Республики Марий Эл удовлетворил иск прокурора города Йошкар-Олы о постановке на учет памятника – бюста Александра Сергеевича Пушкина, расположенного на ул. Пушкина в столице республики.
Обращению в суд предшествовала прокурорская проверка, которая проведена по обращению Министерства культуры, печати и по делам национальностей Республики Марий Эл.
Установлено, что скульптура размещена в июле 1980 г. 
в сквере им. А.С. Пушкина и включена в список памятников культуры. В связи с этим она должна находиться под государственной охраной. Однако вопреки требованиям федерального законодательства скульптура не была включена в единый государственный реестр объектов культурного наследия народов России. Фактически бюст Александра Сергеевича Пушкина являлся «бесхозяйной недвижимой вещью».
В соответствии с федеральным законодательством бесхозяйные недвижимые вещи принимаются на учет органом, осуществляющим государственную регистрацию права на недвижимое имущество, по заявлению органа местного самоуправления, на территории которого они находятся.
В связи с этим прокуратура обратилась в суд с требованием обязать администрацию города принять меры к постановке памятника-бюста на учет в Управлении Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Марий Эл.
Требования прокурора полностью удовлетворены.
Работа по организации обеспечения участия прокуроров в рассмотрении гражданских дел строится в соответствии с требованиями ст. 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, ст. 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, приказов Генерального прокурора Российской Федерации от 26.04.2012 № 181 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском процессе», от 25.05.2012 № 223 «Об обеспечении участия прокуроров в арбитражном процессе». 
Как показывает практика прокурорского надзора, наиболее часто в суды общей юрисдикции и арбитражные суды прокуроры предъявляют заявления следующих категорий об обязании: оформить охранное обязательство, привести объект культурного наследия в первоначальное состояние, организовать проведение мероприятий по сохранению объектов культурного наследия, установить надписи и обозначения, содержащие информацию об объекте культурного наследия, об обеспечении исполнения требований пожарной безопасности на объекте культурного и исторического наследия, снести самовольно возведенные в охранной зоне объекта культурного наследия строения и приведения земельного участка в первоначальное положение, разработать проект зоны охраны.
Так, в 2012 г. прокурор города Екатеринбурга в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с иском к администрации города Екатеринбурга о признании незаконным бездействия в отношении объекта культурного наследия «Дом Рязанова», возложении обязанности оформить охранное обязательство на объект культурного наследия «Дом Рязанова», провести работы по сохранению этого объекта на основании письменного разрешения и в соответствии с проектной документацией. Суд требования прокурора удовлетворил в полном объеме.
В некоторых случаях прокуроры могут объявить должностным лицам органов государственной власти и местного самоуправления, а также коммерческих и некоммерческих организаций предостережение о недопустимости нарушения закона в сфере охраны объектов культурного наследия. Применение указанного акта прокурорского реагирования целесообразно, например, в случае если органами государственной власти, органами местного самоуправления или хозяйствующими субъектами запланировано проведение каких-либо работ (строительных, земляных, ремонтно-реставрационных и т.д.) в отношении объектов культурного наследия, земельных участков, расположенных на их территории и в их зонах охраны, без согласования с органами охраны объектов культурного наследия или с нарушениями охранных обязательств.
Так, в 2012 г. Можайской городской прокуратурой Московской области установлено, что на момент проверки границы 
24 населенных пунктов, объединенных в сельские поселения Бородинское и Борисовское Можайского муниципального района, на которых расположены земли Государственного Бородинского военно-исторического музея-заповедника, не были утверждены. 
В связи с этим главам Можайского муниципального района и сельского поселения Борисовское объявлены предостережения о недопустимости нарушения градостроительного законодательства. 
С учетом требований п. 2 ст. 4 Закона о прокуратуре, п. 19 приказа Генерального прокурора Российской Федерации № 195 прокурорский надзор за исполнением законов в сфере охраны объектов культурного наследия должен осуществляться гласно. Поэтому о результатах соответствующих проверок и принятых мерах прокурорского реагирования необходимо информировать органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также население посредством использования средств массовой информации и возможностей информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

Литература

Конституция Российской Федерации.
Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия (Париж, 1972).  
Гражданский кодекс Российской Федерации.
Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации.
Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. 
Земельный кодекс Российской Федерации.
Градостроительный кодекс Российской Федерации.
Трудовой кодекс Российской Федерации.
Основы законодательства Российской Федерации о культуре, утв. Верховным Советом Российской Федерации 09.10.1992 № 3612-1. 
О недрах: Закон Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1.
Об увековечении памяти погибших при защите Отечества: Закон Российской Федерации от 14.01.1993 № 4292-1.
О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1.
Об архитектурной деятельности в Российской Федерации: Федеральный закон от 17.11.1995 № 169-ФЗ.
О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации: Федеральный закон от 26.05.1996 № 54-ФЗ. 
О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним: Федеральный закон от 21.07.1997 № 122-ФЗ.
Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ.
О приватизации государственного и муниципального имущества: Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ.
Об охране окружающей среды: Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ.
Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации: Федеральный закон 25.06.2002 № 73-ФЗ.
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ.
О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) 
и муниципального контроля: Федеральный закон от 26.12.2008 
№ 294-ФЗ.
О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности: Федеральный закон от 30.11.2010 № 327-ФЗ.
О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон от 07.05.2013 № 96-ФЗ.
О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части пресечения незаконной деятельности в области археологии: Федеральный закон от 23.07.2013 № 245-ФЗ.
Об утверждении Перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения: Указ Президента Российской Федерации от 20.02.1995 № 176.
О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность: постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 № 3020-1. 
О государственном земельном надзоре: постановление Правительства Российской Федерации от 15.11.2006 № 689.
Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации: постановление Правительства Российской Федерации от 26.04.2008 № 315.
О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом: постановление Правительства Российской Федерации от 05.06.2008 № 432.
О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии: постановление Правительства Российской Федерации от 01.06.2009 № 457.
Об утверждении Положения о государственном контроле в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации: постановление Правительства Российской Федерации от 31.12.2009 № 1204.
Об утверждении Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей: постановление Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 № 489.
О Министерстве культуры Российской Федерации: постановление Правительства Российской Федерации от 20.07.2011 № 590.
Об утверждении федеральной целевой программы «Культура России (2012 – 2018 годы)»: постановление Правительства Российской Федерации от 03.03.2012 № 186.
Об утверждении Положения о подготовке, распространении, в том числе опубликовании, ежегодного государственного доклада о состоянии объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации: постановление Правительства Российской Федерации от 02.05.2012 № 424.
Перечень отдельных объектов культурного наследия федерального значения, полномочия по государственной охране которых осуществляются Минкультуры России: утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 01.06.2009 № 759-р.
Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина: приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195.
Об утверждении Положения о территориальном органе Министерства культуры Российской Федерации: приказ Министерства культуры Российской Федерации от 29.07.2013 № 1054. 
Об утверждении требований к содержанию и формам отчетности, а также к порядку предоставления отчетности об осуществлении переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия: приказ Министерства культуры Российской Федерации от 20.12.2012 № 1629.
О состоянии законности в области охраны объектов культурного наследия: Информационное письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 72/1-46д-2010.
Гильмутдинов И.И., Вавилин М.В. Надзор за исполнением 
законодательства в сфере охраны объектов культурного наследия // Законность. 2012. № 6. 
День Бородина. Вынесен приговор по делу о незаконной застройке Поля Русской славы (редакционный материал) // Прокурор. 2012. № 4.
Клебанов Л.Р. Уголовно-правовая охрана культурных ценностей / под науч. ред. А.В. Наумова. М., 2011.
Крючкова Н.В. Прокурорский надзор за исполнением законов о государственной и муниципальной собственности. М., 2011. 
Об основных задачах прокурорского надзора за исполнением земельного, природоохранного законодательства и мерах по защите объектов культурного наследия в Московской области. Выступление прокурора Московской области А.А. Аникина // Прокурор. 2012. № 2.

Содержание

Введение……………………………………………………...	3	
1. Законодательство об охране объектов культурного наследия……………………………………………………...	
5	
1.1. Правовое регулирование охраны объектов культурного наследия……………………………………………………	
5	
1.2. Государственный контроль (надзор) за соблюдением законодательства об охране объектов культурного наследия……………………………………………………………..	

13	
1.3. Ответственность за нарушение законодательства об охране объектов культурного наследия…………………….	
24	
2. Организация прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране культурного наследия………………………………………………...…………...	

31	
2.1. Предмет, объекты, цели и задачи прокурорского надзора в сфере исполнения законодательства об охране объектов культурного наследия…………………………………	

31	
2.2. Типичные нарушения законодательства об охране объектов культурного наследия……………………………..	
36	
2.3. Источники информации о нарушениях законодательства об охране объектов культурного наследия…….……...	
46	
2.4. Выявление нарушений законодательства об охране объектов культурного наследия……………………………..	
53	
2.5. Меры прокурорского реагирования на выявленные нарушения законов………………...…………………………	
68	
Литература…………………………………………..……….	76	

Владимир Григорьевич Бессарабов,
Татьяна Васильевна Ашиткова,
Мария Юрьевна Кагамлык,
Вениамин Владимирович Лавров,
Николай Николаевич Честных

Прокурорский надзор 
за исполнением законодательства 
об охране объектов культурного наследия 
(памятников истории и культуры)

Пособие

Подписано в печать 30.12.2013 г.     Формат 60х90/16      Печ. л. 5.
Тираж 300      Заказ 80.

Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации
123022, Москва, ул. 2-я Звенигородская, 15