Интервью и выступления - Генеральная прокуратура Российской Федерации
- 18 января 2010, 00:00
- Чайка Юрий Яковлевич
Человек и закон: Юрий Яковлевич, каким стал прошедший год для работников российской прокуратуры?
Юрий Чайка: Год был очень непростым, но у работников прокуратуры никогда не бывает мало работы. Мы ощущаем, как растет востребованность прокуратуры, повышается ее авторитет. Люди нам доверяют, потому что получают здесь реальную помощь. Ни одно обращение гражданина не остается без внимания. Поэтому и количество жалоб в органы прокуратуры в последнее время значительно возросло.
Хочу отметить, что в прошедшем году очень непросто было работать в условиях экономического кризиса. Мы провели серию координационных совещаний по усилению надзора в части исполнения трудового законодательства. Это дало потрясающий эффект: задолженность по заработной плате в стране сократилась вдвое. Сейчас во многих регионах мы вообще ее не имеем, несмотря на все сложности и трудности.
Прокуратуре было оказано большое доверие Президентом Российской Федерации: мы получили дополнительный набор полномочий, усиливающих наши возможности вне уголовно-правовой сферы, прежде всего в вопросах защиты прав и интересов граждан.
Повышается роль прокуратуры и с точки зрения надзора за действиями контролирующих органов. Вы знаете, что все внеплановые проверки предприятий среднего и малого бизнеса теперь можно проводить только с санкции прокуратуры. А с 1 января 2010 г. мы будем вести полностью весь учет проверок. Инициируется вопрос, чтобы внеплановые проверки, не только малого и среднего, но и всего предпринимательского сообщества в целом, проводились только с санкции прокуратуры. Внесены изменения в Таможенный кодекс: теперь арест груза, за который не уплачена таможенная пошлина, возможен только с санкции прокурора.
Так что в наступившем году нам предстоит работать, что называется, засучив рукава.
Человек и закон: По поручению Президента России Генеральная прокуратура провела комплексную проверку деятельности государственных корпораций. В общих чертах ее итоги известны: выявлены нарушения законодательства в части нецелевого и неэффективного использования государственного имущества и финансовых средств. Как вы могли бы подытожить результаты этой проверки?
Юрий Чайка: Эта тема очень широко освещалась, поэтому я не буду повторяться. В целом скажу, что Генеральной прокуратурой Российской Федерации совместно с Контрольным управлением Президента Российской Федерации была проведена проверка исполнения федерального законодательства в государственных корпорациях по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростехнологии», по атомной энергии «Росатом», по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта, «Агентство по страхованию вкладов», «Российская корпорация нанотехнологий», «Банк развития и внешнеэкономической деятельности» и «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства».
Деятельность государственных корпораций в основном отвечает установленным законом целям. Вместе с тем проверкой установлены отдельные факты невыполнения возложенных законом на государственные корпорации функций и задач, несоответствия деятельности корпораций целям, сформулированным в федеральных законах об их создании, нецелевого и неэффективного использования государственными корпорациями имущества и финансовых средств, переданных им государством.
Имели место факты незаконного распоряжения переданным государственным корпорациям имуществом. При наличии в штатах государственных корпораций высокооплачиваемых квалифицированных специалистов оплачивались значительные расходы сторонних организаций и физических лиц по выполнению услуг, входящих в обязанности сотрудников корпораций.
Из-за отсутствия в законодательстве о госкорпорациях ограничений для их служащих, механизма урегулирования конфликта интересов допускались факты принятия решений в интересах служащих корпораций либо аффилированных с ними структур.
На государственные корпорации не распространяются требования законодательства о государственных закупках товаров (работ, услуг), что приводит к непрозрачности размещения заказов и способствует злоупотреблениям в сфере проведения торгов.
Это создает условия для использования избирательного подхода при выборе поставщиков, усиливает коррупционные риски и, как следствие, влечет неэффективное расходование выделенных бюджетных средств.
До настоящего времени не установлены единые критерии выделения государственной корпорации как организационно-правовой формы юридического лица. Неопределенность законодательного понятия «государственная корпорация» привела к тому, что к числу корпораций причислены организации, значительно отличающиеся друг от друга по видам деятельности и организационным структурам.
Мировой опыт свидетельствует о том, что государственные корпорации, как правило, неприбыльные, создаются исключительно в тех областях, где рыночные институты не работают и требуется создание условий для инновационного развития. Они осуществляют свою деятельность под жестким контролем государства до выполнения поставленных задач.
С учетом изложенного Генеральная прокуратура Российской Федерации обратилась к Президенту Российской Федерации с предложением поручить Правительству Российской Федерации провести анализ экономической эффективности деятельности государственных корпораций; разработать критерии эффективности их деятельности; внести предложения по изменению законодательства с целью обеспечения прозрачности их деятельности и полноценного контроля со стороны государства, в том числе по законодательному закреплению правового статуса работников государственных корпораций, частично распространив на них ограничения, установленные для государственных служащих.
Человек и закон: Боковые договоры, подложные обязательства и аффилированные фирмы-прилипалы давно стали отпечатками пальцев коррупции, ее родимым пятном. Своеобразные обычаи делового оборота, сложившиеся в России, дают мало оснований для оптимизма: воруют охотно и изощренно, чаще – по договоренности. Что же получается, там, где правит выгода – коррупция неискоренима?
Юрий Чайка: История России действительно богата разнообразными примерами казнокрадства. И нельзя сказать, что происходящее сегодня – беспрецедентно как по своим масштабам, так и по проявлениям.
Просто в переходный период, когда менялось существовавшее общественное устройство, нерешенность ряда проблем правового, социально-экономического и иного характера подхлестнула рост коррупционных проявлений, способствовала их укоренению в системе государственного аппарата. В условиях же переживаемого экономического кризиса такие проявления ощущаются особенно остро.
Вместе с тем сегодня предпринимаются необходимые меры по обузданию коррупционного произвола чиновников с учетом всех известных правоохранительной системе уловок и ухищрений, применяемых коррупционерами. Именно с этой целью большинство предпринимаемых мер носят упреждающий, предупредительный характер.
В системе органов прокуратуры еще в 2007 г. сформированы специализированные подразделения по противодействию коррупции, ориентированные именно на предупреждение коррупции, т.е. устранение порождающих ее причин и условий. В этом – новизна современного подхода к противодействию этому социально опасному явлению. Ведь вполне очевидно, что, сколь бы успешно ни велась борьба с отдельными коррупционными проявлениями, ее результаты будут иметь лишь кратковременный эффект, если не устранить почву для воспроизводства коррупции.
Данная задача весьма амбициозна, и в одиночку нам не справиться. Для успешного ее решения необходима консолидация усилий как властных органов, так и всех здоровых сил общества, поскольку коррупция как системное заболевание нашего государства и общества в целом требует комплексного подхода.
Нацеленность органов прокуратуры на усиление надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции способствовала значительному повышению результативности прокурорских проверок, реальности привлечения виновных к ответственности.
Я приведу для примера некоторые цифры. В период со второго полугодия 2008 г. и по первое полугодие 2009 г. (т.е. в течение года действия Национального плана противодействия коррупции) органами прокуратуры выявлено более 260 тыс. нарушений закона о противодействии коррупции, в целях устранения которых принесено более 42 тыс. протестов, по результатам рассмотрения которых около 36, 5 тыс. нормативных правовых актов приведены в соответствие с требованиями действующего законодательства, в суды направлено более 13 тыс. заявлений, внесено свыше 48 тыс. представлений, по результатам рассмотрения которых около 30 тыс. должностных лиц привлечено к дисциплинарной ответственности, предостережено о недопустимости нарушений действующего законодательства более 10 тыс. лиц, к административной ответственности привлечено около 6 тыс. лиц. По материалам органов прокуратуры, направленных в следственные органы в порядке ст. 37 УПК РФ, возбуждено более 4,5 тыс. уголовных дел коррупционной направленности.
Наибольшее число правонарушений, сопряженных с коррупционной составляющей, органами прокуратуры выявлено в сферах исполнения бюджетного законодательства, законодательства об использовании государственного и муниципального имущества, о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, а также в сфере реализации органами государственной и муниципальной власти разрешительных процедур.
Человек и закон: Юрий Яковлевич, вы входите в Президиум Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции. Что вы вкладываете в само понятие «коррупция»? Каковы ее признаки, как можно юридически квалифицировать коррупцию, суммой каких составов преступления она является?
Юрий Чайка: Понятие коррупции определено действующим законодательством, а именно Федеральным законом от 25 декабря 2009 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». Статья 1 указанного закона определяет коррупцию как злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также совершение данных деяний от имени или в интересах юридического лица.
За совершение коррупционных правонарушений предусмотрена административная и уголовная ответственность. В рамках уголовного законодательства к преступлениям коррупционной направленности традиционно относят преступления, предусмотренные главой 30 Уголовного кодека РФ «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления», в частности злоупотребление должностными полномочиями, получение и дача взятки, служебный подлог, а также иные корыстные преступления, совершенные с использованием служебного положения, например присвоение или растрата чужого имущества, мошенничество.
Вместе с тем в плане статистической отчетности каждое правоохранительное ведомство по-своему определяет перечень преступлений коррупционного характера. Отсюда и частые различия в показателях деятельности по борьбе с этим явлениям.
Именно поэтому в числе первоочередных задач Генеральной прокуратурой Российской Федерации определено установить единый перечень коррупционных преступлений.
Эта работа уже близка к завершению. Генеральной прокуратурой Российской Федерации с участием представителей всех правоохранительных органов и Верховного Суда Российской Федерации разработаны предложения по формированию такого перечня.
Человек и закон: Что такое Национальный план противодействия коррупции и какие задачи он ставит перед работниками прокуратуры? В чем видятся приоритетные моменты работы?
Юрий Чайка: Национальный план противодействия коррупции, утвержденный Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 г., – главный стратегический документ страны, которым концептуально определены ключевые направления организации работы по системному противодействию коррупции в Российской Федерации.
Основной акцент сделан на предупреждение коррупционных проявлений. Структурно Национальный план предусматривает принятие трех видов мер: по законодательному обеспечению противодействия коррупции; по совершенствованию государственного управления в целях предупреждения коррупции и по повышению профессионального уровня юридических кадров и правовому просвещению.
Отдельным разделом предусмотрено принятие первоочередных мер по реализации Национального плана, определены ответственные за их осуществление государственные органы.
В целом в Национальном плане получили закрепление как меры разового характера (связанные, например, с принятием конкретных законодательных актов), так и мероприятия, осуществляемые на постоянной основе.
К последним необходимо отнести мероприятия, входящие в компетенцию органов прокуратуры Российской Федерации. Так, Национальным планом органам прокуратуры Российской Федерации (в лице Генерального прокурора Российской Федерации), в частности, поручено:
1) усилить надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, при возбуждении, расследовании и прекращении уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности, а также активизировать работу координационных совещаний, создание и функционирование которых предусмотрено статьей 8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (пункт 3 раздела IV Национального плана);
2) организовать проверки законности использования государственного имущества (подпункт «а» пункта 4 раздела IV Национального плана);
3) организовать проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Российской Федерации (подпункт «г» пункта 4 раздела IV Национального плана).
Сегодня все эти направления деятельности органов прокуратуры являются приоритетными. В целях обеспечения своевременной и качественной реализации мероприятий Национального плана Генеральной прокуратурой Российской Федерации предпринят ряд организационных и практических мер.
До прокуроров нижестоящих прокуратур доведены положения целевых информационных документов и методических рекомендаций по проблемам борьбы с коррупцией, соблюдения законодательства о государственной и муниципальной службе.
Налажено взаимодействие с Советом при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции. Руководство Генеральной прокуратуры участвует в заседаниях Совета и президиума Совета, которые систематически информируются о ходе исполнения запланированных мероприятий.
Человек и закон: В числе первоочередных мер по реализации Национального плана по борьбе с коррупцией решено провести антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов Российской Федерации. Законопроекты изучает Минюст, а правоприменительная практика – уже компетенция прокуратуры. О каких результатах этой проверки мы можем говорить?
Юрий Чайка: Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов является относительно новым направлением прокурорского надзора, которое в настоящее время проходит стадию становления, включения в действующую систему работы органов прокуратуры.
В то же время необходимо отметить, что изучение нормативных правовых актов на предмет выявления коррупциогенных факторов не является для прокуроров незнакомым направлением деятельности. Так, еще в 2007 г. в Генеральной прокуратуре Российской Федерации с привлечением ряда общественных организаций и Всероссийского института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации была разработана методика оценки на коррупциогенность проектов нормативных правовых актов.
Ратифицированная Российской Федерацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции (Федеральный закон от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ) статьей 5 которой предусмотрены меры по предупреждению и противодействию коррупции – «оценка соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбе с ней», давала правовые основания для начала организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и анализа практики правоприменения на коррупциогенность даже в отсутствие федерального антикоррупционного законодательства.
Включение организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Российской Федерации в число первоочередных мер по реализации Национального плана противодействия коррупции явилось следующим этапом нормативного закрепления данного направления профилактики коррупции в российском законодательстве.
С принятием в июле 2009 г. Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и соответствующих изменений, внесенных в Закон «О прокуратуре Российской Федерации» органами прокуратуры нарабатывается практика применения полномочий по проведению антикоррупционной экспертизы.
Всего органами прокуратуры за 9 месяцев 2009 г. изучено на предмет наличия коррупциогенных факторов свыше 380 тысяч нормативных правовых актов, в том числе 6613 в представительных (законодательных) органах субъектов Российской Федерации и 21647 в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Также изучено более 186 тысяч проектов нормативных правовых актов, из которых 6955 в представительных (законодательных) органах субъектов Российской Федерации и 11 068 в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
За 9 месяцев 2009 г. выявлено 28 435 нормативных правовых актов и их проектов, в которых содержалось 37 914 коррупциогенных факторов. В том числе 352 нормативных правовых акта представительных (законодательных) органов субъектов Российской Федерации, содержащих 556 коррупциогенных факторов и 1136 нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, содержащих 2308 коррупциогенных факторов.
Таким образом, в целом в органах власти субъектов Российской Федерации прокурорами выявлено 1488 нормативных правовых актов, содержащих коррупциогенные факторы. При этом 700 из них противоречили действующему законодательству.
Наибольшее количество коррупционных факторов выявляется в нормативных правовых актах, регулирующих вопросы бюджетных правоотношений (в том числе при осуществлении закупок продукции для государственных и муниципальных нужд), использования государственной и муниципальной собственности и управления ею, здравоохранения и социального развития, использования и предоставления земельных участков, государственной поддержки предпринимательства.
Человек и закон: Корректировку законодательства можно отнести к профилактическим мерам: уничтожая предпосылки, мы предотвращаем последствия, например коррупционное правонарушение должностного лица. Но что будет делаться в практической плоскости?
Юрий Чайка: Действительно, своевременная корректировка законодательства представляется жизненно необходимой. Однако она тогда лишь будет иметь максимальный эффект, когда основана на анализе практики правоприменения. Именно поэтому Национальным планом задача корректировки законодательства Российской Федерации тесно увязана с необходимостью внедрения системы мониторинга правоприменения. Эта задача возложена Национальным планом на Минюст России, которым были подготовлены проект указа Президента Российской Федерации и методики по осуществлению такого мониторинга.
Однако, насколько известно, подготовленные Минюстом России документы оказались небезупречными, в связи с чем они возвращены Правительством Российской Федерации для доработки и повторного внесения на рассмотрение Правительства Российской Федерации в августе 2010 г.
В целом прокуроры Российской Федерации задачу корректировки законодательства решают в настоящее время в рамках осуществляемой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.
Что касается Генеральной прокуратуры Российской Федерации, то нами в инициативном порядке анализируется на коррупциогенность ряд ключевых законодательных актов. Так, например, Генеральной прокуратурой Российской Федерации проанализирован на наличие положений, способствующих коррупционным проявлениям, Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». О выявленных в данном законе коррупциогенных факторах и предложениях по их устранению проинформированы Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации.
Человек и закон: Гулом в кремлевских коридорах отдалась фраза из послания Президента России Дмитрия Медведева Федеральному Собранию: «Но сажать надо». Не ожидает ли Россию вал уголовных преследований по обвинениям в коррупции?
Юрий Чайка: Как уже отмечалось, основная направленность принимаемых в стране антикоррупционных мер (в том числе силами правоохранительных органов) – это устранение условий, способствующих коррупционным проявлениям. Вместе с тем одной из действенных мер профилактики является обеспечение неотвратимости наказания.
И в этом плане работа нами ведется в целях укрепления законности и правопорядка. Мы в полной мере осознаем риск возможных «перегибов» на местах и оперативно реагируем на все возможные нарушения и злоупотребления.
Эффективный контроль за деятельностью следственных органов достигается путем реализации процессуальных полномочий прокурора по организации надзора с использованием предоставленных УПК РФ полномочий.
Наибольшая эффективность прокурорского реагирования проявляется при отмене незаконных решений следователя о возбуждении уголовных дел, а также на стадии рассмотрения вопроса о направлении уголовного дела в суд с обвинительным заключением, т.е. в тех случаях, когда процессуальное законодательство предоставило непосредственно прокурору право отменять или не утверждать незаконные решения следователя.
При осуществлении надзора за законностью процессуальных решений на стадии возбуждения уголовного дела за 9 месяцев 2009 г. по инициативе прокуроров следственными органами отменено 4361 (за аналогичный период прошлого года – 3542) незаконное постановление об отказе в возбуждении уголовных дел коррупционной направленности, непосредственно прокурорами отменено 427 (АППГ – 295) незаконных постановлений о возбуждении таких дел. Кроме того, по инициативе прокурора отменено 252 постановления следователей о прекращении таких дел и 245 об их приостановлении.
Прокуратура во всех случаях проверяет законность и обоснованность принятых процессуальных решений на стадии предварительного следствия, участвует в рассмотрении уголовных дел судами. По всем фактам необоснованного привлечения к уголовной ответственности, других нарушений уголовно-процессуального законодательства прокуратурой принимаются меры реагирования в рамках имеющихся полномочий.
В то же время после внесенных в 2007 г. изменений в УПК РФ возник некоторый дисбаланс следственных и надзорных полномочий. Полномочия прокурора по осуществлению внешнего контроля за правоохранительной деятельностью были ослаблены, в частности, неоправданно резко сужены возможности прокурора по отмене незаконных и необоснованных решений следственных органов, ущемляющих права и законные интересы граждан и юридических лиц, устранению факторов, создающих предпосылки для коррупционного произвола.
В этой связи укрепление позиции прокурора в уголовном судопроизводстве на стадии предварительного расследования, на наш взгляд, способствовало бы большей защищенности прав граждан, привлекающихся к уголовной ответственности, недопущению злоупотреблений со стороны органов следствия.
Человек и закон: При столь значительном круге полномочий должен остро стоять вопрос о квалифицированных кадрах прокуратуры?
Юрий Чайка: Вы знаете, у нас проблем с кадрами нет. Сегодня в прокуратуре как никогда сложился корпус высококвалифицированных работников. Мы сегодня можем позволить себе брать на работу лучших профессионалов, при этом во многих регионах стоит очередь на трудоустройство в прокуратуру.
Кадров, конечно, не хватает, но мое основное кредо – решать любую задачу имеющимися средствами. И решать ее только в рамках Закона.
Мы ищем разные формы повышения эффективности нашей работы.
В сложившихся условиях резко возрастает значение института общественных помощников прокуратуры. Люди, которые изъявляют желание служить в прокуратуре, должны проходить испытание, в течение которого они на практике знакомятся с работой нашей системы. Для нас же общественные помощники должны стать кадровым резервом. Я сам начинал общественным помощником.
Человек и закон: А как вы сами пришли на службу в прокуратуру?
Юрий Чайка: Юристом я решил стать не сразу. Я поступил сначала в Политехнический институт, но учебу в нем оставил. Отслужил в Вооруженных Силах срочную службу, а потом, после увольнения в запас, вернулся в свой город. До поступления в вуз у меня было несколько месяцев. И как-то я зашел в прокуратуру. В то время на юридический факультет поступить было очень сложно: нужны были рекомендации от обкома и горкома, партии, от прокуратуры области. Я пошел общественным помощником в прокуратуру, и мне дали направление на учебу.
Поехал поступать с Дальнего Востока в Свердловск, абсолютно для меня чужой город. Но ничего, поступил. У меня учителя великие были: Сергей Сергеевич Алексеев, Иван Яковлевич Дерягин, Вениамин Федорович Яковлев, Октябрь Алексеевич Красавчиков. Что не имя – то легенда. Свердловский юридический институт был тогда, да и сейчас остается одним из ведущих в стране. Школа там великолепная.
После окончания института уехал в Сибирь, где отработал в органах прокуратуры Иркутской области 20 лет. Прошел путь от следователя до прокурора области.
Человек и закон: Чего бы вы хотели пожелать читателям нашего журнала в наступившем году?
Юрий Чайка: От всего сердца хочу пожелать здоровья, крепости духа, никогда не отчаиваться, ставить перед собой смелые цели. В семьях пусть будут благополучие и любовь.
Пользуясь случаем, хочу поздравить всех работников органов прокуратуры с профессиональным праздником, который отмечается 12 января. Задач перед нами в наступившем году стоит очень много. Не сомневаюсь, что все они с честью будут решены.
Беседовали В. Гриб,
Э. Киташов
Генеральная прокуратура
Российской Федерации
Чайка Юрий Яковлевич
18 января 2010, 00:00
Интервью Генерального прокурора Российской Федерации Юрия Чайки журналу «Человек и закон»
Человек и закон: Юрий Яковлевич, каким стал прошедший год для работников российской прокуратуры?
Юрий Чайка: Год был очень непростым, но у работников прокуратуры никогда не бывает мало работы. Мы ощущаем, как растет востребованность прокуратуры, повышается ее авторитет. Люди нам доверяют, потому что получают здесь реальную помощь. Ни одно обращение гражданина не остается без внимания. Поэтому и количество жалоб в органы прокуратуры в последнее время значительно возросло.
Хочу отметить, что в прошедшем году очень непросто было работать в условиях экономического кризиса. Мы провели серию координационных совещаний по усилению надзора в части исполнения трудового законодательства. Это дало потрясающий эффект: задолженность по заработной плате в стране сократилась вдвое. Сейчас во многих регионах мы вообще ее не имеем, несмотря на все сложности и трудности.
Прокуратуре было оказано большое доверие Президентом Российской Федерации: мы получили дополнительный набор полномочий, усиливающих наши возможности вне уголовно-правовой сферы, прежде всего в вопросах защиты прав и интересов граждан.
Повышается роль прокуратуры и с точки зрения надзора за действиями контролирующих органов. Вы знаете, что все внеплановые проверки предприятий среднего и малого бизнеса теперь можно проводить только с санкции прокуратуры. А с 1 января 2010 г. мы будем вести полностью весь учет проверок. Инициируется вопрос, чтобы внеплановые проверки, не только малого и среднего, но и всего предпринимательского сообщества в целом, проводились только с санкции прокуратуры. Внесены изменения в Таможенный кодекс: теперь арест груза, за который не уплачена таможенная пошлина, возможен только с санкции прокурора.
Так что в наступившем году нам предстоит работать, что называется, засучив рукава.
Человек и закон: По поручению Президента России Генеральная прокуратура провела комплексную проверку деятельности государственных корпораций. В общих чертах ее итоги известны: выявлены нарушения законодательства в части нецелевого и неэффективного использования государственного имущества и финансовых средств. Как вы могли бы подытожить результаты этой проверки?
Юрий Чайка: Эта тема очень широко освещалась, поэтому я не буду повторяться. В целом скажу, что Генеральной прокуратурой Российской Федерации совместно с Контрольным управлением Президента Российской Федерации была проведена проверка исполнения федерального законодательства в государственных корпорациях по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростехнологии», по атомной энергии «Росатом», по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта, «Агентство по страхованию вкладов», «Российская корпорация нанотехнологий», «Банк развития и внешнеэкономической деятельности» и «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства».
Деятельность государственных корпораций в основном отвечает установленным законом целям. Вместе с тем проверкой установлены отдельные факты невыполнения возложенных законом на государственные корпорации функций и задач, несоответствия деятельности корпораций целям, сформулированным в федеральных законах об их создании, нецелевого и неэффективного использования государственными корпорациями имущества и финансовых средств, переданных им государством.
Имели место факты незаконного распоряжения переданным государственным корпорациям имуществом. При наличии в штатах государственных корпораций высокооплачиваемых квалифицированных специалистов оплачивались значительные расходы сторонних организаций и физических лиц по выполнению услуг, входящих в обязанности сотрудников корпораций.
Из-за отсутствия в законодательстве о госкорпорациях ограничений для их служащих, механизма урегулирования конфликта интересов допускались факты принятия решений в интересах служащих корпораций либо аффилированных с ними структур.
На государственные корпорации не распространяются требования законодательства о государственных закупках товаров (работ, услуг), что приводит к непрозрачности размещения заказов и способствует злоупотреблениям в сфере проведения торгов.
Это создает условия для использования избирательного подхода при выборе поставщиков, усиливает коррупционные риски и, как следствие, влечет неэффективное расходование выделенных бюджетных средств.
До настоящего времени не установлены единые критерии выделения государственной корпорации как организационно-правовой формы юридического лица. Неопределенность законодательного понятия «государственная корпорация» привела к тому, что к числу корпораций причислены организации, значительно отличающиеся друг от друга по видам деятельности и организационным структурам.
Мировой опыт свидетельствует о том, что государственные корпорации, как правило, неприбыльные, создаются исключительно в тех областях, где рыночные институты не работают и требуется создание условий для инновационного развития. Они осуществляют свою деятельность под жестким контролем государства до выполнения поставленных задач.
С учетом изложенного Генеральная прокуратура Российской Федерации обратилась к Президенту Российской Федерации с предложением поручить Правительству Российской Федерации провести анализ экономической эффективности деятельности государственных корпораций; разработать критерии эффективности их деятельности; внести предложения по изменению законодательства с целью обеспечения прозрачности их деятельности и полноценного контроля со стороны государства, в том числе по законодательному закреплению правового статуса работников государственных корпораций, частично распространив на них ограничения, установленные для государственных служащих.
Человек и закон: Боковые договоры, подложные обязательства и аффилированные фирмы-прилипалы давно стали отпечатками пальцев коррупции, ее родимым пятном. Своеобразные обычаи делового оборота, сложившиеся в России, дают мало оснований для оптимизма: воруют охотно и изощренно, чаще – по договоренности. Что же получается, там, где правит выгода – коррупция неискоренима?
Юрий Чайка: История России действительно богата разнообразными примерами казнокрадства. И нельзя сказать, что происходящее сегодня – беспрецедентно как по своим масштабам, так и по проявлениям.
Просто в переходный период, когда менялось существовавшее общественное устройство, нерешенность ряда проблем правового, социально-экономического и иного характера подхлестнула рост коррупционных проявлений, способствовала их укоренению в системе государственного аппарата. В условиях же переживаемого экономического кризиса такие проявления ощущаются особенно остро.
Вместе с тем сегодня предпринимаются необходимые меры по обузданию коррупционного произвола чиновников с учетом всех известных правоохранительной системе уловок и ухищрений, применяемых коррупционерами. Именно с этой целью большинство предпринимаемых мер носят упреждающий, предупредительный характер.
В системе органов прокуратуры еще в 2007 г. сформированы специализированные подразделения по противодействию коррупции, ориентированные именно на предупреждение коррупции, т.е. устранение порождающих ее причин и условий. В этом – новизна современного подхода к противодействию этому социально опасному явлению. Ведь вполне очевидно, что, сколь бы успешно ни велась борьба с отдельными коррупционными проявлениями, ее результаты будут иметь лишь кратковременный эффект, если не устранить почву для воспроизводства коррупции.
Данная задача весьма амбициозна, и в одиночку нам не справиться. Для успешного ее решения необходима консолидация усилий как властных органов, так и всех здоровых сил общества, поскольку коррупция как системное заболевание нашего государства и общества в целом требует комплексного подхода.
Нацеленность органов прокуратуры на усиление надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции способствовала значительному повышению результативности прокурорских проверок, реальности привлечения виновных к ответственности.
Я приведу для примера некоторые цифры. В период со второго полугодия 2008 г. и по первое полугодие 2009 г. (т.е. в течение года действия Национального плана противодействия коррупции) органами прокуратуры выявлено более 260 тыс. нарушений закона о противодействии коррупции, в целях устранения которых принесено более 42 тыс. протестов, по результатам рассмотрения которых около 36, 5 тыс. нормативных правовых актов приведены в соответствие с требованиями действующего законодательства, в суды направлено более 13 тыс. заявлений, внесено свыше 48 тыс. представлений, по результатам рассмотрения которых около 30 тыс. должностных лиц привлечено к дисциплинарной ответственности, предостережено о недопустимости нарушений действующего законодательства более 10 тыс. лиц, к административной ответственности привлечено около 6 тыс. лиц. По материалам органов прокуратуры, направленных в следственные органы в порядке ст. 37 УПК РФ, возбуждено более 4,5 тыс. уголовных дел коррупционной направленности.
Наибольшее число правонарушений, сопряженных с коррупционной составляющей, органами прокуратуры выявлено в сферах исполнения бюджетного законодательства, законодательства об использовании государственного и муниципального имущества, о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, а также в сфере реализации органами государственной и муниципальной власти разрешительных процедур.
Человек и закон: Юрий Яковлевич, вы входите в Президиум Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции. Что вы вкладываете в само понятие «коррупция»? Каковы ее признаки, как можно юридически квалифицировать коррупцию, суммой каких составов преступления она является?
Юрий Чайка: Понятие коррупции определено действующим законодательством, а именно Федеральным законом от 25 декабря 2009 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». Статья 1 указанного закона определяет коррупцию как злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также совершение данных деяний от имени или в интересах юридического лица.
За совершение коррупционных правонарушений предусмотрена административная и уголовная ответственность. В рамках уголовного законодательства к преступлениям коррупционной направленности традиционно относят преступления, предусмотренные главой 30 Уголовного кодека РФ «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления», в частности злоупотребление должностными полномочиями, получение и дача взятки, служебный подлог, а также иные корыстные преступления, совершенные с использованием служебного положения, например присвоение или растрата чужого имущества, мошенничество.
Вместе с тем в плане статистической отчетности каждое правоохранительное ведомство по-своему определяет перечень преступлений коррупционного характера. Отсюда и частые различия в показателях деятельности по борьбе с этим явлениям.
Именно поэтому в числе первоочередных задач Генеральной прокуратурой Российской Федерации определено установить единый перечень коррупционных преступлений.
Эта работа уже близка к завершению. Генеральной прокуратурой Российской Федерации с участием представителей всех правоохранительных органов и Верховного Суда Российской Федерации разработаны предложения по формированию такого перечня.
Человек и закон: Что такое Национальный план противодействия коррупции и какие задачи он ставит перед работниками прокуратуры? В чем видятся приоритетные моменты работы?
Юрий Чайка: Национальный план противодействия коррупции, утвержденный Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 г., – главный стратегический документ страны, которым концептуально определены ключевые направления организации работы по системному противодействию коррупции в Российской Федерации.
Основной акцент сделан на предупреждение коррупционных проявлений. Структурно Национальный план предусматривает принятие трех видов мер: по законодательному обеспечению противодействия коррупции; по совершенствованию государственного управления в целях предупреждения коррупции и по повышению профессионального уровня юридических кадров и правовому просвещению.
Отдельным разделом предусмотрено принятие первоочередных мер по реализации Национального плана, определены ответственные за их осуществление государственные органы.
В целом в Национальном плане получили закрепление как меры разового характера (связанные, например, с принятием конкретных законодательных актов), так и мероприятия, осуществляемые на постоянной основе.
К последним необходимо отнести мероприятия, входящие в компетенцию органов прокуратуры Российской Федерации. Так, Национальным планом органам прокуратуры Российской Федерации (в лице Генерального прокурора Российской Федерации), в частности, поручено:
1) усилить надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, при возбуждении, расследовании и прекращении уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности, а также активизировать работу координационных совещаний, создание и функционирование которых предусмотрено статьей 8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (пункт 3 раздела IV Национального плана);
2) организовать проверки законности использования государственного имущества (подпункт «а» пункта 4 раздела IV Национального плана);
3) организовать проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Российской Федерации (подпункт «г» пункта 4 раздела IV Национального плана).
Сегодня все эти направления деятельности органов прокуратуры являются приоритетными. В целях обеспечения своевременной и качественной реализации мероприятий Национального плана Генеральной прокуратурой Российской Федерации предпринят ряд организационных и практических мер.
До прокуроров нижестоящих прокуратур доведены положения целевых информационных документов и методических рекомендаций по проблемам борьбы с коррупцией, соблюдения законодательства о государственной и муниципальной службе.
Налажено взаимодействие с Советом при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции. Руководство Генеральной прокуратуры участвует в заседаниях Совета и президиума Совета, которые систематически информируются о ходе исполнения запланированных мероприятий.
Человек и закон: В числе первоочередных мер по реализации Национального плана по борьбе с коррупцией решено провести антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов Российской Федерации. Законопроекты изучает Минюст, а правоприменительная практика – уже компетенция прокуратуры. О каких результатах этой проверки мы можем говорить?
Юрий Чайка: Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов является относительно новым направлением прокурорского надзора, которое в настоящее время проходит стадию становления, включения в действующую систему работы органов прокуратуры.
В то же время необходимо отметить, что изучение нормативных правовых актов на предмет выявления коррупциогенных факторов не является для прокуроров незнакомым направлением деятельности. Так, еще в 2007 г. в Генеральной прокуратуре Российской Федерации с привлечением ряда общественных организаций и Всероссийского института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации была разработана методика оценки на коррупциогенность проектов нормативных правовых актов.
Ратифицированная Российской Федерацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции (Федеральный закон от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ) статьей 5 которой предусмотрены меры по предупреждению и противодействию коррупции – «оценка соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбе с ней», давала правовые основания для начала организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и анализа практики правоприменения на коррупциогенность даже в отсутствие федерального антикоррупционного законодательства.
Включение организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Российской Федерации в число первоочередных мер по реализации Национального плана противодействия коррупции явилось следующим этапом нормативного закрепления данного направления профилактики коррупции в российском законодательстве.
С принятием в июле 2009 г. Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и соответствующих изменений, внесенных в Закон «О прокуратуре Российской Федерации» органами прокуратуры нарабатывается практика применения полномочий по проведению антикоррупционной экспертизы.
Всего органами прокуратуры за 9 месяцев 2009 г. изучено на предмет наличия коррупциогенных факторов свыше 380 тысяч нормативных правовых актов, в том числе 6613 в представительных (законодательных) органах субъектов Российской Федерации и 21647 в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Также изучено более 186 тысяч проектов нормативных правовых актов, из которых 6955 в представительных (законодательных) органах субъектов Российской Федерации и 11 068 в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
За 9 месяцев 2009 г. выявлено 28 435 нормативных правовых актов и их проектов, в которых содержалось 37 914 коррупциогенных факторов. В том числе 352 нормативных правовых акта представительных (законодательных) органов субъектов Российской Федерации, содержащих 556 коррупциогенных факторов и 1136 нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, содержащих 2308 коррупциогенных факторов.
Таким образом, в целом в органах власти субъектов Российской Федерации прокурорами выявлено 1488 нормативных правовых актов, содержащих коррупциогенные факторы. При этом 700 из них противоречили действующему законодательству.
Наибольшее количество коррупционных факторов выявляется в нормативных правовых актах, регулирующих вопросы бюджетных правоотношений (в том числе при осуществлении закупок продукции для государственных и муниципальных нужд), использования государственной и муниципальной собственности и управления ею, здравоохранения и социального развития, использования и предоставления земельных участков, государственной поддержки предпринимательства.
Человек и закон: Корректировку законодательства можно отнести к профилактическим мерам: уничтожая предпосылки, мы предотвращаем последствия, например коррупционное правонарушение должностного лица. Но что будет делаться в практической плоскости?
Юрий Чайка: Действительно, своевременная корректировка законодательства представляется жизненно необходимой. Однако она тогда лишь будет иметь максимальный эффект, когда основана на анализе практики правоприменения. Именно поэтому Национальным планом задача корректировки законодательства Российской Федерации тесно увязана с необходимостью внедрения системы мониторинга правоприменения. Эта задача возложена Национальным планом на Минюст России, которым были подготовлены проект указа Президента Российской Федерации и методики по осуществлению такого мониторинга.
Однако, насколько известно, подготовленные Минюстом России документы оказались небезупречными, в связи с чем они возвращены Правительством Российской Федерации для доработки и повторного внесения на рассмотрение Правительства Российской Федерации в августе 2010 г.
В целом прокуроры Российской Федерации задачу корректировки законодательства решают в настоящее время в рамках осуществляемой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.
Что касается Генеральной прокуратуры Российской Федерации, то нами в инициативном порядке анализируется на коррупциогенность ряд ключевых законодательных актов. Так, например, Генеральной прокуратурой Российской Федерации проанализирован на наличие положений, способствующих коррупционным проявлениям, Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». О выявленных в данном законе коррупциогенных факторах и предложениях по их устранению проинформированы Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации.
Человек и закон: Гулом в кремлевских коридорах отдалась фраза из послания Президента России Дмитрия Медведева Федеральному Собранию: «Но сажать надо». Не ожидает ли Россию вал уголовных преследований по обвинениям в коррупции?
Юрий Чайка: Как уже отмечалось, основная направленность принимаемых в стране антикоррупционных мер (в том числе силами правоохранительных органов) – это устранение условий, способствующих коррупционным проявлениям. Вместе с тем одной из действенных мер профилактики является обеспечение неотвратимости наказания.
И в этом плане работа нами ведется в целях укрепления законности и правопорядка. Мы в полной мере осознаем риск возможных «перегибов» на местах и оперативно реагируем на все возможные нарушения и злоупотребления.
Эффективный контроль за деятельностью следственных органов достигается путем реализации процессуальных полномочий прокурора по организации надзора с использованием предоставленных УПК РФ полномочий.
Наибольшая эффективность прокурорского реагирования проявляется при отмене незаконных решений следователя о возбуждении уголовных дел, а также на стадии рассмотрения вопроса о направлении уголовного дела в суд с обвинительным заключением, т.е. в тех случаях, когда процессуальное законодательство предоставило непосредственно прокурору право отменять или не утверждать незаконные решения следователя.
При осуществлении надзора за законностью процессуальных решений на стадии возбуждения уголовного дела за 9 месяцев 2009 г. по инициативе прокуроров следственными органами отменено 4361 (за аналогичный период прошлого года – 3542) незаконное постановление об отказе в возбуждении уголовных дел коррупционной направленности, непосредственно прокурорами отменено 427 (АППГ – 295) незаконных постановлений о возбуждении таких дел. Кроме того, по инициативе прокурора отменено 252 постановления следователей о прекращении таких дел и 245 об их приостановлении.
Прокуратура во всех случаях проверяет законность и обоснованность принятых процессуальных решений на стадии предварительного следствия, участвует в рассмотрении уголовных дел судами. По всем фактам необоснованного привлечения к уголовной ответственности, других нарушений уголовно-процессуального законодательства прокуратурой принимаются меры реагирования в рамках имеющихся полномочий.
В то же время после внесенных в 2007 г. изменений в УПК РФ возник некоторый дисбаланс следственных и надзорных полномочий. Полномочия прокурора по осуществлению внешнего контроля за правоохранительной деятельностью были ослаблены, в частности, неоправданно резко сужены возможности прокурора по отмене незаконных и необоснованных решений следственных органов, ущемляющих права и законные интересы граждан и юридических лиц, устранению факторов, создающих предпосылки для коррупционного произвола.
В этой связи укрепление позиции прокурора в уголовном судопроизводстве на стадии предварительного расследования, на наш взгляд, способствовало бы большей защищенности прав граждан, привлекающихся к уголовной ответственности, недопущению злоупотреблений со стороны органов следствия.
Человек и закон: При столь значительном круге полномочий должен остро стоять вопрос о квалифицированных кадрах прокуратуры?
Юрий Чайка: Вы знаете, у нас проблем с кадрами нет. Сегодня в прокуратуре как никогда сложился корпус высококвалифицированных работников. Мы сегодня можем позволить себе брать на работу лучших профессионалов, при этом во многих регионах стоит очередь на трудоустройство в прокуратуру.
Кадров, конечно, не хватает, но мое основное кредо – решать любую задачу имеющимися средствами. И решать ее только в рамках Закона.
Мы ищем разные формы повышения эффективности нашей работы.
В сложившихся условиях резко возрастает значение института общественных помощников прокуратуры. Люди, которые изъявляют желание служить в прокуратуре, должны проходить испытание, в течение которого они на практике знакомятся с работой нашей системы. Для нас же общественные помощники должны стать кадровым резервом. Я сам начинал общественным помощником.
Человек и закон: А как вы сами пришли на службу в прокуратуру?
Юрий Чайка: Юристом я решил стать не сразу. Я поступил сначала в Политехнический институт, но учебу в нем оставил. Отслужил в Вооруженных Силах срочную службу, а потом, после увольнения в запас, вернулся в свой город. До поступления в вуз у меня было несколько месяцев. И как-то я зашел в прокуратуру. В то время на юридический факультет поступить было очень сложно: нужны были рекомендации от обкома и горкома, партии, от прокуратуры области. Я пошел общественным помощником в прокуратуру, и мне дали направление на учебу.
Поехал поступать с Дальнего Востока в Свердловск, абсолютно для меня чужой город. Но ничего, поступил. У меня учителя великие были: Сергей Сергеевич Алексеев, Иван Яковлевич Дерягин, Вениамин Федорович Яковлев, Октябрь Алексеевич Красавчиков. Что не имя – то легенда. Свердловский юридический институт был тогда, да и сейчас остается одним из ведущих в стране. Школа там великолепная.
После окончания института уехал в Сибирь, где отработал в органах прокуратуры Иркутской области 20 лет. Прошел путь от следователя до прокурора области.
Человек и закон: Чего бы вы хотели пожелать читателям нашего журнала в наступившем году?
Юрий Чайка: От всего сердца хочу пожелать здоровья, крепости духа, никогда не отчаиваться, ставить перед собой смелые цели. В семьях пусть будут благополучие и любовь.
Пользуясь случаем, хочу поздравить всех работников органов прокуратуры с профессиональным праздником, который отмечается 12 января. Задач перед нами в наступившем году стоит очень много. Не сомневаюсь, что все они с честью будут решены.
Беседовали В. Гриб,
Э. Киташов