Интервью и выступления

  • 7 октября 2009, 00:00
  • Чайка Юрий Яковлевич
Доклад на заседании Государственной Думы Российской Федерации
  Текст

Уважаемые депутаты Государственной Думы!

За прошедший год после нашего с вами детального обсуждения необходимых мер по противодействию коррупции сделаны реальные шаги по выполнению стратегических идей Президента Российской Федерации Д.А. Медведева, заложенных в Национальном плане противодействия коррупции. Благодаря совместным усилиям создана модернизированная антикоррупционная законодательная база, для чего приняты пакеты нормативных правовых актов, как на федеральном, так и на региональном уровне, разработаны ведомственные нормативные документы.

На федеральном уровне этот процесс в основном связан с реализацией в подзаконных актах положений принятого в конце 2008 г. блока антикоррупционных законов, и основополагающего из них Федерального закона «О противодействии коррупции».

Дальнейшую конкретизацию и развитие получили нормы, направленные на формирование действенного механизма контроля за доходами чиновников и членов их семей.

Немало сделано в организационном плане: в федеральных органах исполнительной власти созданы межведомственные рабочие группы, комиссии по урегулированию конфликтов интересов, по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных актов, реализуются ведомственные планы в свете Национального плана противодействия коррупции.

Все это позволило системно подойти к решению поставленных задач, развернуть работу по всей широте правового поля и добиться конкретных результатов.

В первом полугодии 2009 года зарегистрировано почти 30 тыс. преступлений, совершенных против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. В сравнении с аналогичным периодом прошлого года выявляемость данной категории коррупционных преступлений возросла более чем на 10%. Прокурорами выявлено в полтора раза больше нарушений законов о противодействии коррупции (почти 174 тыс.). По материалам прокуроров возбуждено более 3 тыс. уголовных дел, что почти вдвое превышает показатели первого полугодия 2008 года. По делам о коррупционных преступлениях судами вынесено более 4 тыс. обвинительных приговоров, что на 20% больше.

* * *

Позитивной динамики в борьбе с коррупцией удалось достичь благодаря тому, что было правильно организовано межведомственное взаимодействие. Год назад мы провели Координационное совещание руководителей правоохранительных органов, на котором были определены основные направления совместной деятельности по борьбе с коррупцией. Это позволило объединить усилия на перспективу и придать всей работе программный комплексный характер.

Буквально вчера на расширенном Координационном совещании подведены первоначальные итоги и выработаны дополнительные организационные и практические меры, нацеленные на борьбу с коррупцией, а также предупреждение и устранение причин и условий, способствующих ее проявлениям.

Этим же целям служат и доклады Генеральной прокуратуры Президенту Российской Федерации Д.А. Медведеву о результатах работы по борьбе с коррупционными преступлениями, в которых на основе объективного комплексного анализа деятельности всех правоохранительных органов разрабатываются новые предложения, направленные на повышение эффективности этой работы.

* * *

В целях предотвращения коррупционных проявлений прокуроры продолжали наращивать усилия по проведению проверок соблюдения законодательства о противодействии коррупции, государственной и муниципальной службе, бюджетного законодательства, об использовании государственного и муниципального имущества, о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, об осуществлении лицензирования, регистрации и иных разрешительных процедур.

В ходе проводимых проверок выявляется множество нарушений, совершаемых государственными служащими:

- не проводятся конкурсы при приеме на государственную службу, аттестации и квалификационные экзамены, в результате чего должности государственной службы замещают лица, не соответствующие квалификационным требованиям;

- государственные служащие незаконно участвуют в коммерческой деятельности, являются учредителями, владеют долями и пакетами акций, занимают оплачиваемые должности в хозяйствующих субъектах, что влечет за собой конфликт личных интересов и интересов государственной службы, создает идеальные условия для коррупционных проявлений;

- многочисленны нарушения порядка предоставления деклараций об имуществе и доходах.

В первом полугодии 2009 года прокурорами выявлено почти 11 тыс. нарушений законодательства о государственной службе и свыше 50 тыс. – о муниципальной службе.

Нарушения требований законодательства о запретах и ограничениях, связанных с гражданской службой, допускаются в органах власти всех уровней, в том числе и руководителями. Так, даже заместитель Министра Правительства Российской Федерации осуществлял предпринимательскую деятельность, являясь единственным учредителем общества с ограниченной ответственностью. Только в ходе прокурорской проверки он выполнил требования закона и передал в доверительное управление принадлежащую ему долю в уставном капитале общества.

Выявлены многочисленные нарушения законодательства в сфере организации государственных и муниципальных закупок (более 12 тыс.).

В соответствии с Национальным планом противодействия коррупции в конце 2008-го и 2009 году Генеральной прокуратурой проведены масштабные проверки законности использования государственного имущества. Всего в прошлом году выявлено более 100 тыс. (в первом полугодии 2009 года – 58 тыс.) нарушений законодательства о государственной и муниципальной собственности. Вскрыты факты незаконного отчуждения имущества, использования его без законных оснований и правоустанавливающих документов, необоснованное предоставление объектов федеральной собственности в безвозмездное пользование, в том числе коммерческим организациям.

Результаты проверки представлены Президенту Российской Федерации Д.А. Медведеву и Председателю Правительства В.В. Путину. На совместном с Министерством экономического развития заседании коллегии в апреле этого года был выработан комплекс мер, направленный на исправление ситуации в данной сфере. Учитывая значимость данной проблемы, прокурорам дано указание осуществлять постоянный мониторинг в сфере использования государственного и муниципального имущества.

Как показали результаты проверок кардинальное изменение ситуации в вопросах сохранности государственного и муниципального имущества невозможно без совершенствования действующего законодательства.

Генеральной прокуратурой проведена комплексная антикоррупционная экспертиза Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». По результатам в нем выявлено более 20-ти коррупциогенных факторов и пробелов. Соответствующие предложения нами внесены Президенту и в Правительство Российской Федерации.

Большой антикоррупционный потенциал, по нашему мнению, заложен в порядке проведения проверок предпринимательской деятельности. Органы прокуратуры Российской Федерации с 1 мая 2009 года приступили к реализации положений Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» по согласованию проведения внеплановых выездных проверок малого и среднего бизнеса.

Первые результаты проводимой работы свидетельствуют о настоятельной необходимости принятых шагов по защите прав предпринимателей и снижению административного давления на их деятельность.

За время действия Закона в органы прокуратуры от контролирующих органов поступило свыше 23 тыс. заявлений о проведении таких проверок, в согласовании же было отказано более чем в половине случаев.

Формирование Генеральной прокуратурой с 1 января 2010 года ежегодного сводного плана проведения плановых проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей также должно стать эффективным антикоррупционным инструментом. Необходимые подготовительные мероприятия проведены и мы готовы к этой работе.

В свете Национального плана была развернута и приобрела широкомасштабный характер работа по проведению антикоррупционной экспертизы. Если два года назад ее осуществляли только прокуроры, то в настоящее время к проверке нормативных правовых актов на коррупциогенность подключились абсолютно все: законодательные, исполнительные органы, ведомства. Прокуратура оказывает им помощь, следит за развитием ситуации. В результате такого мониторинга мы пришли к выводу о необходимости унифицировать подход к антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и их проектов и сделать его единым для всех. Наше предложение нашло поддержку у Президента Российской Федерации Д.А. Медведева. В результате был принят Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», который позволяет работать в едином правовом русле. В настоящее время в соответствие его с требованиями приведено региональное законодательство, утверждаются нормативные акты в министерствах и ведомствах, что позволило существенно повысить качество проведения антикоррупционной экспертизы.

В первом полугодии 2009 года прокурорами изучено свыше 400 тыс. нормативных правовых актов и их проектов. Из них 22 тыс. содержали коррупциогенные факторы. В результате принятых мер прокурорского реагирования они исключены почти из 16 тыс., то есть ¾ актов, по остальным работа продолжается.

Мониторинг проведения антикоррупционной экспертизы, который проводит прокуратура, показывает, что организация этой работы, по нашему мнению, уже нуждается в определенной корректировке. Поскольку проверки нормативных правовых актов на коррупциогенность приобрели такой широкомасштабный характер, в настоящее время необходим полный анализ всей проводимой работы, какие здесь имеются проблемы, какие выявляются ошибки, количество изученных актов и вскрытых коррупциогенных факторов, то есть должна быть целостная картина всего происходящего. В связи с этим необходимо, чтобы какой-то один орган аккумулировал информацию о складывающемся положении.

Полагаю, что это можно было бы закрепить за Генеральной прокуратурой, так как мы определены головными в проведении антикоррупционных экспертиз и сами имеем значительный опыт в этом направлении.

Как показала практика прокурорского надзора, для дальнейшего повышения эффективности антикоррупционной экспертизы требуется внесение в процессуальное законодательство изменений, предусматривающих процедуру обращения прокурора в суд с заявлением об устранении из нормативного правового акта коррупциогенных факторов.

В настоящее время прокурор вправе обратиться в суд с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону, в то время как коррупциогенные факторы могут содержаться в формально соответствующем закону акте. В связи с этим представляется необходимым внести в ГПК РФ соответствующие изменения.

* * *

Во исполнение Национального плана Генеральной прокуратурой усилен надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, при возбуждении, расследовании и прекращении уголовных дел коррупционной направленности.

За первое полугодие 2009 г. прокурорами рассмотрено свыше 6 тыс. уголовных дел коррупционной направленности, поступивших из следственных подразделений правоохранительных органов для утверждения обвинительного заключения, что более чем на 1 тыс. дел больше, чем за такой же период прошлого года. Из них почти 5,8 тыс. дел направлено в суд.

За преступления коррупционной направленности осуждены 532 должностных лица органов государственной власти и местного самоуправления, из них 191 - главы муниципальных образований и местных администраций, 11 - руководители, заместители руководителей органов исполнительной власти, 41 - депутаты местных органов самоуправления.

Также осуждены 764 должностных лица правоохранительных органов, из числа которых 3 являлись прокурорскими работниками, 3 – Следственного комитета при прокуратуре, 204 - органов внутренних дел, 12 – наркоконтроля, 6 - таможенной службы.

Среди коррупционных преступлений наиболее распространены хищения чужого имущества, совершенные с использованием служебного положения, мошенничество, а также присвоение, растрата.

Показатели по такому составу преступлений, как дача взятки, остались практически на уровне первого полугодия прошлого года и составили 1тыс. 800 дел или более 30%.

Распространены факты привлечения к уголовной ответственности и осуждения должностных лиц, использовавших свои служебные полномочия вопреки интересам службы, из корыстной заинтересованности, а также превысивших свои должностные полномочия. В суд направлены по указанным составам уголовные дела в отношении 872 человек.

Вместе с тем в первом полугодии 2009 г. по делам о преступлениях коррупционной направленности судами было постановлено 94 оправдательных приговора.

Основными причинами реабилитирующих решений по делам указанной категории стали допущенные в ходе предварительного следствия нарушения уголовно-процессуального закона, влекущие признание доказательств недопустимыми; слабость доказательственной базы.

Кроме того, в связи с недоработкой следствия прокурорами возвращено для производства дополнительного следствия, устранения недостатков следствия еще около 400 уголовных дел.

Мы вынуждены констатировать многочисленные недостатки в следственно-оперативной работе.

По инициативе прокуроров следственными органами отменено на 25% больше (3 тыс.) незаконных постановлений об отказе в возбуждении уголовных дел коррупционной направленности, непосредственно прокурорами отменено на 20% больше незаконных постановлений об их возбуждении (317).

По требованиям прокуроров отменено 174 незаконных постановления о прекращении из 398 принятых решений по уголовным делам рассматриваемой категории, что составляет почти половину.

Одной из причин такого положения является недостаточная профессиональная подготовка и бесконтрольность следственных работников, допускающих грубые нарушения уголовного и уголовно-процессуального законодательства при планировании и производстве расследования, а также на стадии принятия по его результатам окончательного процессуального решения.

Особенно это касается дел против рейдерства. Количество направленных в суд уголовных дел о таких преступлениях явно не соотносится со степенью их распространенности по стране. МВД России, которое расследует основной их массив, в 2008 году в суд направлено только 52 дела, а за 7 месяцев этого года – 33.

Много и незаконных отказов в возбуждении уголовных дел по рейдерству, за 7 месяцев 2009 г. по инициативе прокуроров их отменено более 100. В нижегородской области по результатам 11 доследственных проверок вынесено 10 постановлений об отказе в возбуждении уголовных дел, однако все эти решения по требованию прокуроров отменены.

Более того, нередко выявляются факты, когда в процессах недружественного поглощения имущественных комплексов участвуют сами сотрудники правоохранительных ведомств путем незаконного возбуждения уголовных дел, проведения следственных действий и оперативно-розыскных мероприятий.

Поэтому в целом работу правоохранительных органов по противодействию рейдерству нельзя признать удовлетворительной. Об этом я докладывал на президиуме Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции, а вчера, на Координационном совещании руководителей правоохранительных органов мы отдельно рассмотрели эту проблему и выработали необходимые меры по противодействию захватам и так называемому недружественному поглощению.

Среди причин некачественного расследования коррупционных уголовных дел - и ошибки, которые допускаются при осуществлении оперативно-розыскных действий.

Прокурорами выявляются факты несвоевременной проверки поступающей оперативной информации, преждевременного прекращения таких дел до получения конкретных результатов. Все это приводит к тому, что на стадии предварительного расследования доказательства утрачиваются, а виновные избегают ответственности. В то же время имеются случаи и необоснованного заведения оперативных дел при отсутствии оснований для производства оперативно-розыскных мероприятий, что приводит к незаконному преследованию граждан.

Национальным планом противодействия коррупции перед органами прокуратуры поставлена задача максимально усилить надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность и следствие при расследовании и прекращении уголовных дел коррупционной направленности и рейдерства.

Вместе с тем изменившееся законодательство ввело сложную, многоступенчатую процедуру прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона - и это не позволяет своевременно их устранять.

Указания прокурора перестали быть обязательными, он не вправе направлять расследование, даже при очевидности преступления возбудить уголовное дело (все отдано на субъективное мнение следствия). По существу прокурор пассивен на стадии предварительного следствия, хотя именно он является центральной фигурой государственного обвинения. Реально в процесс он вступает только при утверждении обвинительного заключения. Это приводит к значительной потере времени при устранении недостатков следствия, утрате доказательственной базы. А уж там, где само следствие используется для рейдерства, работать совсем крайне сложно.

Опыт работы показывает, что работа идет хорошо тогда, когда действия органов следствия и оперативных служб согласованы. Об этом свидетельствует не только наша практика, но и международный опыт.

Европейским сообществом указано на необходимость не просто усиления координации общей деятельности правоохранительных органов, а повышение оперативной согласованности действий органов следствия, прежде всего, в рамках расследования конкретных коррупционных уголовных дел как наиболее социально опасных и сложных в расследовании преступлений. Таким механизмом является усиление роли прокурора в создании и руководстве следственно-оперативными группами. То есть фактически международное сообщество использует опыт, бывший некогда у нас.

Об этом совсем недавно 30 июня этого года подчеркивалось на заседании ГРЕКО при отчете Италии. Итальянцам прямо рекомендовано, чтобы по наиболее значимым, актуальным делам именно прокурор создавал следственно-оперативные группы и руководил их работой. Аналогичные требования международной организацией, надо полагать, будут предъявлены и к России при нашем отчете в будущем году. Поэтому нам нужно продумать свои необходимые шаги в этом направлении.

За прошедший год Генеральной прокуратурой была проведена значительная работа по реализации международных обязательств. Нами подготовлен план реализации рекомендаций, высказанных в адрес Российской Федерации, одобренный на заседании Президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции. Утвержден Перечень мероприятий по реализации рекомендаций ГРЕКО и состав межведомственной рабочей группы по указанным вопросам.

Наиболее концептуальные мероприятия касаются разработки системы объективного и непрерывного мониторинга практических результатов принимаемых антикоррупционных мер, вопросов координации работы различных правоохранительных органов, участвующих в расследованиях коррупционных преступлений, а также систематическое обучение сотрудников.

Отчет о реализации мероприятий необходимо представить в ГРЕКО к 30 июня 2010 года. Времени на выполнение рекомендаций остается не много, поэтому приступить к осуществлению соответствующих мероприятий следует как можно скорее.

В заключение своего выступления хочу сказать, что за непродолжительное время при новом антикоррупционном законодательстве, работа по противодействию коррупции возросла по всем направлениям. Это объективная картина, хотя проблем и трудностей еще очень и очень много. Мы понимаем, что поставленная задача – не одномоментная, и будем решать ее системно и последовательно столько времени, сколько на это понадобится. И рассчитываем на поддержку депутатского корпуса, с которым всегда находим взаимопонимание.

Благодарю за внимание!

Распечатать