Интервью и выступления - Генеральная прокуратура Российской Федерации
- 16 декабря 2009, 00:00
- Чайка Юрий Яковлевич
В 2009 году осуществлены реальные шаги по выполнению стратегических задач, поставленных Президентом Российской Федерации Д. Медведевым, и нашедших свое отражение в Национальном плане противодействия коррупции. В результате совместных усилий была создана модернизированная антикоррупционная законодательная база, для чего как на федеральном, так и региональном уровне приняты пакеты нормативных правовых актов, разработаны аналогичные ведомственные документы.
На федеральном уровне этот процесс был связан в основном с реализацией в подзаконных актах положений принятого в конце 2008 г. блока антикоррупционных законов и прежде всего основополагающего Федерального закона «О противодействии коррупции».
Дальнейшее развитие и конкретизацию получили нормы, направленные на формирование действенного механизма контроля за доходами чиновников и членов их семей.
Немало сделано и в организационном плане: в федеральных органах исполнительной власти созданы межведомственные рабочие группы, комиссии по урегулированию конфликтов интересов, проведению антикоррупционной экспертизы нормативных актов, реализуются ведомственные планы, направленные на выполнение Национального плана противодействия коррупции.
Все это позволило системно подойти к решению поставленных задач, развернуть работу по всему правовому полю и добиться конкретных результатов.
В первом полугодии 2009 г. было зарегистрировано почти 30 тыс. преступлений, совершенных против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. По сравнению с аналогичным периодом прошлого года выявляемость данной категории коррупционных преступлений возросла более чем на 10%. Прокурорами выявлено в полтора раза больше нарушений законов о противодействии коррупции (почти 174 тыс.), по их материалам возбуждено более 3 тыс. уголовных дел, что почти вдвое превышает показатели первого полугодия 2008 г. По делам, связанным с коррупционными преступлениями, судами вынесено более 4 тыс. обвинительных приговоров, что на 20% больше, чем за тот же период 2007-го.
Позитивной динамики в борьбе с коррупцией удалось достичь благодаря тому, что было правильно организовано межведомственное взаимодействие. Год назад мы провели Координационное совещание руководителей правоохранительных органов, на котором определили основные направления совместной деятельности по борьбе с коррупцией. Это позволило объединить усилия на перспективу и придать всей работе программный комплексный характер.
В октябре текущего года на расширенном Координационном совещании были подведены первоначальные итоги и выработаны дополнительные организационные и практические меры, нацеленные на борьбу с коррупцией, а также предупреждение и устранение причин и условий, способствующих ее проявлениям.
Этим же целям служат и доклады Генеральной прокуратуры Российской Федерации Президенту Российской Федерации Д. Медведеву о результатах работы по борьбе с коррупционными преступлениями, в которых на основе объективного комплексного анализа деятельности всех правоохранительных органов разрабатываются новые предложения, направленные на повышение эффективности этой работы.
В целях предотвращения коррупционных проявлений прокуроры продолжали наращивать усилия по проведению проверок соблюдения законодательства о противодействии коррупции, о государственной и муниципальной службе, бюджетного законодательства, законов, связанных с использованием государственного и муниципального имущества, размещением заказов на поставки товаров, выполнением работ, оказанием услуг для государственных и муниципальных нужд, а также осуществлением лицензирования, регистрацией и иных разрешительных процедур.
В ходе проверок было выявлено множество нарушений, совершаемых государственными служащими:
не проводятся конкурсы при приеме на государственную службу, аттестации и квалификационные экзамены, в результате чего должности государственной службы замещают лица, не соответствующие существующим требованиям;
государственные служащие незаконно участвуют в коммерческой деятельности, являются учредителями, владеют долями и пакетами акций, занимают оплачиваемые должности в хозяйствующих субъектах, что влечет за собой конфликт личных интересов и интересов государственной службы, создает идеальные условия для коррупционных проявлений;
имеют место многочисленные случаи, связанные с нарушением порядка предоставления деклараций об имуществе и доходах.
В первом полугодии 2009 г. прокурорами было выявлено почти 11 тыс. фактов несоблюдения законодательства о государственной службе и свыше 50 тыс. – о муниципальной.
Аналогичные нарушения допускались органами власти всех уровней, в том числе их руководителями. Так, один из заместителей Министра Правительства Российской Федерации осуществлял предпринимательскую деятельность, являясь единственным учредителем общества с ограниченной ответственностью. Только в ходе прокурорской проверки он выполнил требования закона и передал в доверительное управление принадлежащую ему долю в уставном капитале общества.
Выявлены многочисленные нарушения законодательства в сфере организации государственных и муниципальных закупок (более 12 тыс.).
В соответствии с Национальным планом противодействия коррупции в конце 2008 года и в 2009-м Генеральной прокуратурой Российской Федерации были проведены масштабные проверки законности использования государственного имущества.
В прошлом году выявлено более 100 тыс. (в первом полугодии 2009-го – 58 тыс.) нарушений законодательства о государственной и муниципальной собственности. Вскрыты факты незаконного отчуждения имущества, использования его без законных на то оснований и правоустанавливающих документов, а также необоснованного предоставления объектов федеральной собственности в безвозмездное пользование, в том числе коммерческим организациям.
Результаты проверки были представлены Президенту Российской Федерации Д. Медведеву и Председателю Правительства Российской Федерации В. Путину. В апреле текущего года на совместном с Министерством экономического развития Российской Федерации заседании коллегии был выработан комплекс мер, направленных на исправление ситуации в данной сфере. Учитывая значимость данной проблемы, прокурорам дано указание осуществлять постоянный мониторинг в сфере использования государственного и муниципального имущества.
Как показали результаты проверок, кардинальное изменение ситуации в вопросах сохранности государственного и муниципального имущества невозможно без совершенствования действующего законодательства.
Генеральной прокуратурой Российской Федерации была проведена комплексная антикоррупционная экспертиза Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». По ее результатам в нем выявлено более 20 коррупциогенных факторов и пробелов. Соответствующие предложения нами внесены Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации.
Большой антикоррупционный потенциал, на мой взгляд, заложен в порядке проведения проверок предпринимательской деятельности. С 1 мая 2009 г. органы прокуратуры Российской Федерации приступили к реализации положений Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», направленных на согласование проведения внеплановых выездных проверок малого и среднего бизнеса.
Первые результаты этой работы свидетельствуют о своевременности принятых мер по защите прав предпринимателей и снижению административного давления на их деятельность.
За время действия Закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в органы прокуратуры из контролирующих органов поступило свыше 23 тыс. заявлений о проведении таких проверок, в согласовании же было отказано более чем в половине случаев.
Формирование Генеральной прокуратурой Российской Федерации с 1 января 2010 г. ежегодного сводного плана проведения плановых проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей также должно стать эффективным антикоррупционным инструментом. Необходимые подготовительные мероприятия проведены и мы готовы к этой работе.
В свете выполнения Национального плана противодействия коррупции была развернута и приобрела широкомасштабный характер работа по проведению антикоррупционной экспертизы. Если два года назад ее осуществляли только прокуроры, то в настоящее время к проверке нормативных правовых актов на коррупциогенность подключились законодательные и исполнительные органы, различные ведомства. Прокуратура оказывает им необходимую помощь, следит за развитием ситуации.
Итоги этого мониторинга позволили нам сделать вывод о необходимости унифицировать подход к антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и их проектов и сделать его единым для всех. Наше предложение нашло поддержку у Президента Российской Федерации Д. Медведева. В результате был принят Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», который позволяет работать в одном правовом русле.
В соответствие с его с требованиями приводится региональное законодательство, утверждаются нормативные акты в министерствах и ведомствах. Все это позволило существенно повысить качество проведения антикоррупционной экспертизы.
В первом полугодии 2009 г. прокурорами было изучено свыше 400 тыс. нормативных правовых актов и их проектов. 22 тыс. из них содержали коррупциогенные факторы. В результате принятых мер прокурорского реагирования они исключены почти из 16 тыс. актов, что составляет 3/4 от их общего числа, по остальным работа продолжается.
Мониторинг проведения антикоррупционной экспертизы, который осуществляет прокуратура, показывает, что организация этой работы нуждается в определенной корректировке. Поскольку проверки нормативных правовых актов на коррупциогенность приобрели такой широкомасштабный характер, в настоящее время необходим полный анализ всей проводимой работы, который даст возможность определить, какие здесь имеются проблемы, выявить ошибки, уяснить количество изученных актов и вскрытых коррупциогенных факторов.
В итоге мы будем иметь целостную картину всего происходящего. В связи с этим необходимо, чтобы какой-то один орган аккумулировал информацию о складывающемся положении.
Полагаю, что эту функцию можно было бы возложить на Генеральную прокуратуру Российской Федерации, так как она определена головной структурой в проведении антикоррупционных экспертиз и имеет значительный опыт работы в этом направлении.
Как показала практика прокурорского надзора, для дальнейшего повышения эффективности антикоррупционной экспертизы требуется внесение в процессуальное законодательство изменений, предусматривающих процедуру обращения прокурора в суд с заявлением об устранении из нормативного правового акта коррупциогенных факторов.
В настоящее время прокурор вправе обратиться в суд с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону, в то время как коррупциогенные факторы могут содержаться в формально соответствующем закону акте. В связи с этим представляется необходимым внести в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации соответствующие изменения.
Во исполнение Национального плана противодействия коррупции Генеральной прокуратурой Российской Федерации усилен надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, при возбуждении, расследовании и прекращении уголовных дел коррупционной направленности.
За первое полугодие 2009 г. прокурорами было рассмотрено свыше 6 тыс. таких дел, которые поступили из следственных подразделений правоохранительных органов для утверждения обвинительного заключения, что более чем на 1 тыс. больше, чем за такой же период прошлого года. Из них почти 5,8 тыс. дел были направлены в суд.
За преступления коррупционной направленности осуждены 532 должностных лица органов государственной власти и местного самоуправления, из них 191 человек – главы муниципальных образований и местных администраций, 11 – руководители и заместители руководителей органов исполнительной власти, 41 – депутаты местных органов самоуправления.
Осуждены также 764 должностных лица правоохранительных органов, из числа которых 3 человека являлись прокурорскими работниками, 3 – Следственного комитета при прокуратуре, 204 – органов внутренних дел, 12 – наркоконтроля, 6 – таможенной службы.
Среди коррупционных преступлений наиболее распространены хищения чужого имущества, совершенные с использованием служебного положения, мошенничество, а также присвоение и растрата.
В первом полугодии 2009 г. показатели по такому составу преступлений, как дача взятки, остались практически на уровне соответствующего периода прошлого года и составили 1 тыс. 800 дел или более 30%.
Имели место факты привлечения к уголовной ответственности и осуждения должностных лиц, использовавших служебные полномочия в корыстных целях, а также превысивших свои должностные полномочия. По указанным составам преступлений в суд были направлены уголовные дела в отношении 872 человек.
Вместе с тем в первом полугодии 2009 г. по делам о преступлениях коррупционной направленности судами было вынесено 94 оправдательных приговора.
Основными причинами реабилитирующих решений по делам указанной категории стали допущенные в ходе предварительного следствия нарушения уголовно-процессуального закона, влекущие признание доказательств недопустимыми, а также слабость доказательственной базы.
Кроме того, в связи с вышеуказанными недоработками прокурорами возвращено для производства дополнительного следствия и устранения недостатков следствия еще около 400 уголовных дел.
Вынужден констатировать, что в следственно-оперативной работе имеются многочисленные недостатки и упущения.
По инициативе прокуроров следственными органами было отменено 3 тыс. незаконных постановлений об отказе в возбуждении уголовных дел коррупционной направленности, а непосредственно прокурорами – 317 постановлений об их возбуждении.
По требованиям прокуроров отменено 174 незаконных постановления о прекращении принятых решений по уголовным делам рассматриваемой категории, что составляет почти половину таких дел.
Одной из причин сложившегося положения является недостаточная профессиональная подготовка и бесконтрольность следственных работников, допускающих грубые нарушения уголовного и уголовно-процессуального законодательства при планировании и производстве расследования, а также на стадии принятия по его результатам окончательного процессуального решения.
В первую очередь это касается уголовных дел, возбужденных по фактам рейдерства. Количество таких дел, направляемых в суд, явно не соотносится со степенью их распространенности по стране. В 2008 году Министерство внутренних дел Российской Федерации, которое расследует основной массив таких дел, направило в суд только 52 дела, а за 7 месяцев этого года – лишь 33.
Немало незаконных отказов в возбуждении уголовных дел по рейдерству. За 7 месяцев 2009 г. по инициативе прокуроров их отменено более 100. В Нижегородской области по результатам 11 доследственных проверок было вынесено 10 постановлений об отказе в возбуждении уголовных дел, однако все эти решения по требованию прокуроров отменены.
Более того, нередко выявляются факты, когда в процессе недружественного поглощения имущественных комплексов участвуют сами сотрудники правоохранительных ведомств, используя незаконное возбуждение уголовных дел, проведение следственных действий и оперативно-розыскных мероприятий.
Поэтому в целом работу правоохранительных органов по противодействию рейдерству нельзя признать удовлетворительной, о чем я докладывал на президиуме Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции. Эта проблема была рассмотрена также на Координационном совещании руководителей правоохранительных органов, на котором были определены необходимые меры по противодействию захватам и так называемому недружественному поглощению.
Среди причин некачественного расследования коррупционных уголовных дел можно назвать и ошибки, которые допускаются при осуществлении оперативно-розыскных действий.
Прокурорами выявляются факты несвоевременной проверки поступающей оперативной информации, преждевременного прекращения таких дел до получения конкретных результатов. Все это приводит к тому, что на стадии предварительного расследования доказательства утрачиваются, а виновные избегают ответственности.
В то же время имеют место случаи и необоснованного заведения оперативных дел при отсутствии оснований для производства оперативно-розыскных мероприятий, что приводит к незаконному преследованию граждан.
Национальным планом противодействия коррупции перед прокуратурой поставлена задача максимально усилить надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность и следствие при расследовании и прекращении уголовных дел коррупционной направленности и рейдерства.
Вместе с тем изменившееся законодательство ввело сложную, многоступенчатую процедуру прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона, что не позволяет своевременно их устранять.
Указания прокурора перестали быть обязательными. Он не вправе направлять расследование и даже при всей очевидности преступления возбудить уголовное дело (все отдано на субъективное мнение следствия). По существу прокурор пассивен на стадии предварительного следствия, хотя именно он является центральной фигурой государственного обвинения.
Реально в процесс он вступает только при утверждении обвинительного заключения. Это приводит к значительной потере времени при устранении недостатков следствия, утрате доказательственной базы. А уж там, где само следствие используется для рейдерства, работать вообще крайне сложно.
Опыт показывает, что результата можно добиться лишь в том случае, когда действия органов следствия и оперативных служб согласованы. Об этом свидетельствует не только российская, но и международная практика.
Европейским сообществом было указано на необходимость не просто усиления координации общей деятельности правоохранительных органов, а повышения оперативной координации действий органов следствия, прежде всего, в рамках расследования конкретных коррупционных уголовных дел как наиболее социально опасных и сложных преступлений. Таким механизмом является усиление роли прокурора в создании и руководстве следственно-оперативными группами. То есть фактически международное сообщество использует опыт, который был накоплен нами в прошлом.
Об этом 30 июня этого года особо подчеркивалось на заседании ГРЕКО при отчете Италии. Итальянцам было рекомендовано, чтобы по наиболее значимым, актуальным делам именно прокурор создавал следственно-оперативные группы и руководил их работой. Надо полагать, что эта международная организация аналогичные требования предъявит и к России, когда в 2010 году на ее заседании будет заслушан наш отчет. Поэтому нам необходимо продумать свои собственные шаги в данном направлении.
Генеральной прокуратурой Российской Федерации проведена значительная работа по выполнению международных обязательств. Подготовлен план реализации рекомендаций, высказанных в адрес Российской Федерации, одобренный на заседании Президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции. Утвержден Перечень мероприятий по реализации рекомендаций ГРЕКО и состав межведомственной рабочей группы по указанным вопросам.
Наиболее концептуальные мероприятия касаются разработки системы объективного и непрерывного мониторинга практических результатов принимаемых антикоррупционных мер, вопросов координации работы различных правоохранительных органов, участвующих в расследованиях коррупционных преступлений, а также систематического обучения сотрудников.
Отчет о реализации мероприятий необходимо представить в ГРЕКО к 30 июня 2010 г. Времени на выполнение рекомендаций остается немного, поэтому приступать к осуществлению соответствующих мероприятий надо как можно скорее.
В заключение хотелось бы подчеркнуть, что за непродолжительное время при новом антикоррупционном законодательстве работа по противодействию коррупции усилилась по всем направлениям. Это объективная картина, хотя проблем и трудностей еще очень много. Мы понимаем, что поставленная задача – не одномоментная, поэтому намерены решать ее системно и последовательно.
Информационный бюллетень"Президентский контроль" N 12, декабрь 2009 год
Генеральная прокуратура
Российской Федерации
Чайка Юрий Яковлевич
16 декабря 2009, 00:00
Статья Генерального прокурора Российской Федерации Юрия Чайки в информационном бюллетене «Президентский контроль»
В 2009 году осуществлены реальные шаги по выполнению стратегических задач, поставленных Президентом Российской Федерации Д. Медведевым, и нашедших свое отражение в Национальном плане противодействия коррупции. В результате совместных усилий была создана модернизированная антикоррупционная законодательная база, для чего как на федеральном, так и региональном уровне приняты пакеты нормативных правовых актов, разработаны аналогичные ведомственные документы.
На федеральном уровне этот процесс был связан в основном с реализацией в подзаконных актах положений принятого в конце 2008 г. блока антикоррупционных законов и прежде всего основополагающего Федерального закона «О противодействии коррупции».
Дальнейшее развитие и конкретизацию получили нормы, направленные на формирование действенного механизма контроля за доходами чиновников и членов их семей.
Немало сделано и в организационном плане: в федеральных органах исполнительной власти созданы межведомственные рабочие группы, комиссии по урегулированию конфликтов интересов, проведению антикоррупционной экспертизы нормативных актов, реализуются ведомственные планы, направленные на выполнение Национального плана противодействия коррупции.
Все это позволило системно подойти к решению поставленных задач, развернуть работу по всему правовому полю и добиться конкретных результатов.
В первом полугодии 2009 г. было зарегистрировано почти 30 тыс. преступлений, совершенных против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. По сравнению с аналогичным периодом прошлого года выявляемость данной категории коррупционных преступлений возросла более чем на 10%. Прокурорами выявлено в полтора раза больше нарушений законов о противодействии коррупции (почти 174 тыс.), по их материалам возбуждено более 3 тыс. уголовных дел, что почти вдвое превышает показатели первого полугодия 2008 г. По делам, связанным с коррупционными преступлениями, судами вынесено более 4 тыс. обвинительных приговоров, что на 20% больше, чем за тот же период 2007-го.
Позитивной динамики в борьбе с коррупцией удалось достичь благодаря тому, что было правильно организовано межведомственное взаимодействие. Год назад мы провели Координационное совещание руководителей правоохранительных органов, на котором определили основные направления совместной деятельности по борьбе с коррупцией. Это позволило объединить усилия на перспективу и придать всей работе программный комплексный характер.
В октябре текущего года на расширенном Координационном совещании были подведены первоначальные итоги и выработаны дополнительные организационные и практические меры, нацеленные на борьбу с коррупцией, а также предупреждение и устранение причин и условий, способствующих ее проявлениям.
Этим же целям служат и доклады Генеральной прокуратуры Российской Федерации Президенту Российской Федерации Д. Медведеву о результатах работы по борьбе с коррупционными преступлениями, в которых на основе объективного комплексного анализа деятельности всех правоохранительных органов разрабатываются новые предложения, направленные на повышение эффективности этой работы.
В целях предотвращения коррупционных проявлений прокуроры продолжали наращивать усилия по проведению проверок соблюдения законодательства о противодействии коррупции, о государственной и муниципальной службе, бюджетного законодательства, законов, связанных с использованием государственного и муниципального имущества, размещением заказов на поставки товаров, выполнением работ, оказанием услуг для государственных и муниципальных нужд, а также осуществлением лицензирования, регистрацией и иных разрешительных процедур.
В ходе проверок было выявлено множество нарушений, совершаемых государственными служащими:
не проводятся конкурсы при приеме на государственную службу, аттестации и квалификационные экзамены, в результате чего должности государственной службы замещают лица, не соответствующие существующим требованиям;
государственные служащие незаконно участвуют в коммерческой деятельности, являются учредителями, владеют долями и пакетами акций, занимают оплачиваемые должности в хозяйствующих субъектах, что влечет за собой конфликт личных интересов и интересов государственной службы, создает идеальные условия для коррупционных проявлений;
имеют место многочисленные случаи, связанные с нарушением порядка предоставления деклараций об имуществе и доходах.
В первом полугодии 2009 г. прокурорами было выявлено почти 11 тыс. фактов несоблюдения законодательства о государственной службе и свыше 50 тыс. – о муниципальной.
Аналогичные нарушения допускались органами власти всех уровней, в том числе их руководителями. Так, один из заместителей Министра Правительства Российской Федерации осуществлял предпринимательскую деятельность, являясь единственным учредителем общества с ограниченной ответственностью. Только в ходе прокурорской проверки он выполнил требования закона и передал в доверительное управление принадлежащую ему долю в уставном капитале общества.
Выявлены многочисленные нарушения законодательства в сфере организации государственных и муниципальных закупок (более 12 тыс.).
В соответствии с Национальным планом противодействия коррупции в конце 2008 года и в 2009-м Генеральной прокуратурой Российской Федерации были проведены масштабные проверки законности использования государственного имущества.
В прошлом году выявлено более 100 тыс. (в первом полугодии 2009-го – 58 тыс.) нарушений законодательства о государственной и муниципальной собственности. Вскрыты факты незаконного отчуждения имущества, использования его без законных на то оснований и правоустанавливающих документов, а также необоснованного предоставления объектов федеральной собственности в безвозмездное пользование, в том числе коммерческим организациям.
Результаты проверки были представлены Президенту Российской Федерации Д. Медведеву и Председателю Правительства Российской Федерации В. Путину. В апреле текущего года на совместном с Министерством экономического развития Российской Федерации заседании коллегии был выработан комплекс мер, направленных на исправление ситуации в данной сфере. Учитывая значимость данной проблемы, прокурорам дано указание осуществлять постоянный мониторинг в сфере использования государственного и муниципального имущества.
Как показали результаты проверок, кардинальное изменение ситуации в вопросах сохранности государственного и муниципального имущества невозможно без совершенствования действующего законодательства.
Генеральной прокуратурой Российской Федерации была проведена комплексная антикоррупционная экспертиза Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». По ее результатам в нем выявлено более 20 коррупциогенных факторов и пробелов. Соответствующие предложения нами внесены Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации.
Большой антикоррупционный потенциал, на мой взгляд, заложен в порядке проведения проверок предпринимательской деятельности. С 1 мая 2009 г. органы прокуратуры Российской Федерации приступили к реализации положений Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», направленных на согласование проведения внеплановых выездных проверок малого и среднего бизнеса.
Первые результаты этой работы свидетельствуют о своевременности принятых мер по защите прав предпринимателей и снижению административного давления на их деятельность.
За время действия Закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в органы прокуратуры из контролирующих органов поступило свыше 23 тыс. заявлений о проведении таких проверок, в согласовании же было отказано более чем в половине случаев.
Формирование Генеральной прокуратурой Российской Федерации с 1 января 2010 г. ежегодного сводного плана проведения плановых проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей также должно стать эффективным антикоррупционным инструментом. Необходимые подготовительные мероприятия проведены и мы готовы к этой работе.
В свете выполнения Национального плана противодействия коррупции была развернута и приобрела широкомасштабный характер работа по проведению антикоррупционной экспертизы. Если два года назад ее осуществляли только прокуроры, то в настоящее время к проверке нормативных правовых актов на коррупциогенность подключились законодательные и исполнительные органы, различные ведомства. Прокуратура оказывает им необходимую помощь, следит за развитием ситуации.
Итоги этого мониторинга позволили нам сделать вывод о необходимости унифицировать подход к антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и их проектов и сделать его единым для всех. Наше предложение нашло поддержку у Президента Российской Федерации Д. Медведева. В результате был принят Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», который позволяет работать в одном правовом русле.
В соответствие с его с требованиями приводится региональное законодательство, утверждаются нормативные акты в министерствах и ведомствах. Все это позволило существенно повысить качество проведения антикоррупционной экспертизы.
В первом полугодии 2009 г. прокурорами было изучено свыше 400 тыс. нормативных правовых актов и их проектов. 22 тыс. из них содержали коррупциогенные факторы. В результате принятых мер прокурорского реагирования они исключены почти из 16 тыс. актов, что составляет 3/4 от их общего числа, по остальным работа продолжается.
Мониторинг проведения антикоррупционной экспертизы, который осуществляет прокуратура, показывает, что организация этой работы нуждается в определенной корректировке. Поскольку проверки нормативных правовых актов на коррупциогенность приобрели такой широкомасштабный характер, в настоящее время необходим полный анализ всей проводимой работы, который даст возможность определить, какие здесь имеются проблемы, выявить ошибки, уяснить количество изученных актов и вскрытых коррупциогенных факторов.
В итоге мы будем иметь целостную картину всего происходящего. В связи с этим необходимо, чтобы какой-то один орган аккумулировал информацию о складывающемся положении.
Полагаю, что эту функцию можно было бы возложить на Генеральную прокуратуру Российской Федерации, так как она определена головной структурой в проведении антикоррупционных экспертиз и имеет значительный опыт работы в этом направлении.
Как показала практика прокурорского надзора, для дальнейшего повышения эффективности антикоррупционной экспертизы требуется внесение в процессуальное законодательство изменений, предусматривающих процедуру обращения прокурора в суд с заявлением об устранении из нормативного правового акта коррупциогенных факторов.
В настоящее время прокурор вправе обратиться в суд с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону, в то время как коррупциогенные факторы могут содержаться в формально соответствующем закону акте. В связи с этим представляется необходимым внести в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации соответствующие изменения.
Во исполнение Национального плана противодействия коррупции Генеральной прокуратурой Российской Федерации усилен надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, при возбуждении, расследовании и прекращении уголовных дел коррупционной направленности.
За первое полугодие 2009 г. прокурорами было рассмотрено свыше 6 тыс. таких дел, которые поступили из следственных подразделений правоохранительных органов для утверждения обвинительного заключения, что более чем на 1 тыс. больше, чем за такой же период прошлого года. Из них почти 5,8 тыс. дел были направлены в суд.
За преступления коррупционной направленности осуждены 532 должностных лица органов государственной власти и местного самоуправления, из них 191 человек – главы муниципальных образований и местных администраций, 11 – руководители и заместители руководителей органов исполнительной власти, 41 – депутаты местных органов самоуправления.
Осуждены также 764 должностных лица правоохранительных органов, из числа которых 3 человека являлись прокурорскими работниками, 3 – Следственного комитета при прокуратуре, 204 – органов внутренних дел, 12 – наркоконтроля, 6 – таможенной службы.
Среди коррупционных преступлений наиболее распространены хищения чужого имущества, совершенные с использованием служебного положения, мошенничество, а также присвоение и растрата.
В первом полугодии 2009 г. показатели по такому составу преступлений, как дача взятки, остались практически на уровне соответствующего периода прошлого года и составили 1 тыс. 800 дел или более 30%.
Имели место факты привлечения к уголовной ответственности и осуждения должностных лиц, использовавших служебные полномочия в корыстных целях, а также превысивших свои должностные полномочия. По указанным составам преступлений в суд были направлены уголовные дела в отношении 872 человек.
Вместе с тем в первом полугодии 2009 г. по делам о преступлениях коррупционной направленности судами было вынесено 94 оправдательных приговора.
Основными причинами реабилитирующих решений по делам указанной категории стали допущенные в ходе предварительного следствия нарушения уголовно-процессуального закона, влекущие признание доказательств недопустимыми, а также слабость доказательственной базы.
Кроме того, в связи с вышеуказанными недоработками прокурорами возвращено для производства дополнительного следствия и устранения недостатков следствия еще около 400 уголовных дел.
Вынужден констатировать, что в следственно-оперативной работе имеются многочисленные недостатки и упущения.
По инициативе прокуроров следственными органами было отменено 3 тыс. незаконных постановлений об отказе в возбуждении уголовных дел коррупционной направленности, а непосредственно прокурорами – 317 постановлений об их возбуждении.
По требованиям прокуроров отменено 174 незаконных постановления о прекращении принятых решений по уголовным делам рассматриваемой категории, что составляет почти половину таких дел.
Одной из причин сложившегося положения является недостаточная профессиональная подготовка и бесконтрольность следственных работников, допускающих грубые нарушения уголовного и уголовно-процессуального законодательства при планировании и производстве расследования, а также на стадии принятия по его результатам окончательного процессуального решения.
В первую очередь это касается уголовных дел, возбужденных по фактам рейдерства. Количество таких дел, направляемых в суд, явно не соотносится со степенью их распространенности по стране. В 2008 году Министерство внутренних дел Российской Федерации, которое расследует основной массив таких дел, направило в суд только 52 дела, а за 7 месяцев этого года – лишь 33.
Немало незаконных отказов в возбуждении уголовных дел по рейдерству. За 7 месяцев 2009 г. по инициативе прокуроров их отменено более 100. В Нижегородской области по результатам 11 доследственных проверок было вынесено 10 постановлений об отказе в возбуждении уголовных дел, однако все эти решения по требованию прокуроров отменены.
Более того, нередко выявляются факты, когда в процессе недружественного поглощения имущественных комплексов участвуют сами сотрудники правоохранительных ведомств, используя незаконное возбуждение уголовных дел, проведение следственных действий и оперативно-розыскных мероприятий.
Поэтому в целом работу правоохранительных органов по противодействию рейдерству нельзя признать удовлетворительной, о чем я докладывал на президиуме Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции. Эта проблема была рассмотрена также на Координационном совещании руководителей правоохранительных органов, на котором были определены необходимые меры по противодействию захватам и так называемому недружественному поглощению.
Среди причин некачественного расследования коррупционных уголовных дел можно назвать и ошибки, которые допускаются при осуществлении оперативно-розыскных действий.
Прокурорами выявляются факты несвоевременной проверки поступающей оперативной информации, преждевременного прекращения таких дел до получения конкретных результатов. Все это приводит к тому, что на стадии предварительного расследования доказательства утрачиваются, а виновные избегают ответственности.
В то же время имеют место случаи и необоснованного заведения оперативных дел при отсутствии оснований для производства оперативно-розыскных мероприятий, что приводит к незаконному преследованию граждан.
Национальным планом противодействия коррупции перед прокуратурой поставлена задача максимально усилить надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность и следствие при расследовании и прекращении уголовных дел коррупционной направленности и рейдерства.
Вместе с тем изменившееся законодательство ввело сложную, многоступенчатую процедуру прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона, что не позволяет своевременно их устранять.
Указания прокурора перестали быть обязательными. Он не вправе направлять расследование и даже при всей очевидности преступления возбудить уголовное дело (все отдано на субъективное мнение следствия). По существу прокурор пассивен на стадии предварительного следствия, хотя именно он является центральной фигурой государственного обвинения.
Реально в процесс он вступает только при утверждении обвинительного заключения. Это приводит к значительной потере времени при устранении недостатков следствия, утрате доказательственной базы. А уж там, где само следствие используется для рейдерства, работать вообще крайне сложно.
Опыт показывает, что результата можно добиться лишь в том случае, когда действия органов следствия и оперативных служб согласованы. Об этом свидетельствует не только российская, но и международная практика.
Европейским сообществом было указано на необходимость не просто усиления координации общей деятельности правоохранительных органов, а повышения оперативной координации действий органов следствия, прежде всего, в рамках расследования конкретных коррупционных уголовных дел как наиболее социально опасных и сложных преступлений. Таким механизмом является усиление роли прокурора в создании и руководстве следственно-оперативными группами. То есть фактически международное сообщество использует опыт, который был накоплен нами в прошлом.
Об этом 30 июня этого года особо подчеркивалось на заседании ГРЕКО при отчете Италии. Итальянцам было рекомендовано, чтобы по наиболее значимым, актуальным делам именно прокурор создавал следственно-оперативные группы и руководил их работой. Надо полагать, что эта международная организация аналогичные требования предъявит и к России, когда в 2010 году на ее заседании будет заслушан наш отчет. Поэтому нам необходимо продумать свои собственные шаги в данном направлении.
Генеральной прокуратурой Российской Федерации проведена значительная работа по выполнению международных обязательств. Подготовлен план реализации рекомендаций, высказанных в адрес Российской Федерации, одобренный на заседании Президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции. Утвержден Перечень мероприятий по реализации рекомендаций ГРЕКО и состав межведомственной рабочей группы по указанным вопросам.
Наиболее концептуальные мероприятия касаются разработки системы объективного и непрерывного мониторинга практических результатов принимаемых антикоррупционных мер, вопросов координации работы различных правоохранительных органов, участвующих в расследованиях коррупционных преступлений, а также систематического обучения сотрудников.
Отчет о реализации мероприятий необходимо представить в ГРЕКО к 30 июня 2010 г. Времени на выполнение рекомендаций остается немного, поэтому приступать к осуществлению соответствующих мероприятий надо как можно скорее.
В заключение хотелось бы подчеркнуть, что за непродолжительное время при новом антикоррупционном законодательстве работа по противодействию коррупции усилилась по всем направлениям. Это объективная картина, хотя проблем и трудностей еще очень много. Мы понимаем, что поставленная задача – не одномоментная, поэтому намерены решать ее системно и последовательно.
Информационный бюллетень"Президентский контроль" N 12, декабрь 2009 год