Интервью и выступления - Прокуратура Саратовской области
- 16 апреля 2019, 19:52
- Филипенко Сергей Владимирович
ВОПРОСЫ ПРИВЛЕЧЕНИЯ К ДИСЦИПЛИНАРНОЙ
ОТВЕТСТВЕННОСТИ НА ОСНОВАНИИ ПРЕДСТАВЛЕНИЯ ПРОКУРОРА
Представление об устранении нарушений закона (далее – представление) является наиболее часто применяемым среди «общенадзорных» актов прокурорского реагирования.
Например, за 2018 г. в России прокурорами при осуществлении надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина внесено 823 015 представлений, что превышает 38 % от числа всех применённых актов в этой сфере[1]. В Саратовской области за указанный период внесено 21 858 представлений[2].
Изложенное обусловлено тем, что использование представления – одно из главных средств достижений целей деятельности прокуратуры. Основными из них согласно ст. 1 Закона о прокуратуре, приказу Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» являются укрепление законности, защита общественных и государственных интересов.
Указанные цели достигаются путём пресечения противоправных деяний и их профилактики.
Представление – универсальное средство для обеспечения устранения нарушений закона, так как применяется в связи с выявлением большинства противоправных деяний[3]. Иные меры peaгирования пресекательного характера (внесение протеста, требования об изменении нормативного правового акта) могут применяйся лишь в отношении действий, объективированных в виде правовых актов.
Кроме того, внесение представления создаёт для его адресата обязанность устранить не только допущенные нарушения, но и причины и условия им способствующие. То есть указанный акт реагирования обеспечивает предотвращение неправомерного поведения.
Отмечено, что допустимы представления, когда требуется только устранение причин нарушении закона, когда они очевидны и установлены, однако подобные представления нетипичны и встречаются довольно редко[4].
Одной из распространённых причин нарушений законов в деятельности организаций является ненадлежащее исполнение обязанностей их сотрудниками.
Профилактике служебных проступков, помимо прочего, способствует применение дисциплинарных взысканий[5]
Не случайно прокуроры, внося представления, инициируют процесс применения этой меры, указывая работодателям в актах реагирования на необходимость наказания виновных должностных лиц.
Так, за 2018 г. в России по результатам рассмотрения внесённых прокурорами 823 015 «общенадзорных» представлений к дисциплинарной ответственности привлечён 537 221 работник[6], в Саратовской области – 20 949 работников по 21 858 представлениям[7].
Следует отметить, что применение прокурором представления, как и других актов реагирования, предполагает соблюдение предусмотренного ст. 21, 22, 26 Закона о прокуратуре принципа невмешательства прокуратуры во внутреннюю деятельность поднадзорных субъектов.
Это правило подлежит применению при формулировании в представлении конкретных требований об устранении нарушений закона, их причин и условий, им способствующих. Это относится в том числе и к вопросу привлечения к дисциплинарной ответственности лиц, виновных в нарушениях закона.
Так, Верховный Суд РФ признал противоречащим положениям ст. 192 Трудового кодекса РФ изложенное в представлении прокурора требование о привлечении его адресатом к дисциплинарной ответственности работников, допустивших нарушения, с предоставлением копии приказа о наложенном взыскании, так как применение указанных мер является правом работодателя[8].
Вместе с тем есть случаи, когда суды признают правомерными подобные требования прокуроров.
Например, Санкт-Петербургский городской суд оценил как законное содержащееся в представлении природоохранного прокурора Санкт-Петербурга указание на необходимость привлечения генеральным директором ЗАО «М.» к дисциплинарной ответственности сотрудников организации, совершивших противоправные деяния[9]
Заслуживает внимания правовое обоснование этой позиции. Суд отметил, что согласно п. 2 ст. 22 Закона о прокуратуре прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.
Таким образом, прокурор вправе ставить вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц, не подчинённых ему по службе.
При этом возникает закономерный вопрос: каким образом должно применяться указанное полномочие без нарушения в подобной ситуации положений ст. 192 ТК?
Для понимания содержащеюся в п.2 ст. 22 Закона о прокуратуре права прокурора требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к установленной законом ответственности следует обратиться к нормам, регулирующим процедуры применения соответствующих санкций.
Так, дисциплинарное взыскание налагается лишь по результатам проведения работодателем проверки, в ходе которой у работника должно быть затребовано объяснение с соблюдением сроков привлечения к ответственности.
Применение иных видов санкции в правоприменительной практике также является результатом осуществления определённых процедур.
Например, привлечение к уголовной ответственности возможно лишь в ходе осуществления органами предварительного расследования и судом алгоритма процессуальных действий. Указанные мероприятия прокурор инициирует путём вынесения в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ постановления об уголовном преследовании виновных лиц. Это постановление содержит требование прокурора о проведении мероприятий, результатом которых может быть привлечение виновного лица к уголовной ответственности.
Что касается административной ответственности, то её применение также возможно лишь по итогам совокупности определённых процессуальных действий: возбуждения дела о выявленном прокурором правонарушении, его расследования (при наличии к тому законных оснований) и рассмотрения по существу.
В связи с изложенным положения п. 2 ст. 22 Закона о прокуратуре необходимо толковать следующим образом. Указанное полномочие прокурор должен реализовывать, требуя начать процедуру, одним из результатов которой является привлечение виновных к ответственности в установленном законом порядке.
Так, Хабаровский краевой суд признал законным содержащееся в представлении прокурора диспозитивное предложение рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц без указания на безальтернативность применения этой меры[10].
Верховный Суд РФ отметил, что подобное предложение без указания на необходимость привлечения к ответственности соответствующего лица не свидетельствует о нарушении его прав, свобод и законных интересов[11].
Вместе с тем, разрешая другое дело, высшая судебная инстанция расценила как императивное предложение о рассмотрении вопроса о привлечении к ответственности в совокупности с требованием о предоставлении приказов о наказании виновных лиц. По указанной причине соответствующий пункт представления прокурора признан незаконным.
То есть постановка вопроса о привлечении к дисциплинарной ответственности не может содержать вывода о безусловной обязательности её применения, а также о виновности конкретных работников. Например, она может выглядеть так: «paccмотреть (при наличии оснований рассмотреть) вопрос о привлечении к дисциплинарной oтветственности виновных лиц, в случае применения данной меры предоставить копию приказа о наложении взыскания».
На недопустимость возбуждения административного производства по cт. 17.7 КоАП РФ «Невыполнение законных требований прокурора, следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении» в случае непривлечения адресатом представления к дисциплинарной ответственности виновного работника обращено внимание в информационном письме Генеральной прокуратуры РФ от 10 января 2019 г № 8-12-2019 «О применении статьи 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».
Таким образом, в целях профилактики повторных нарушений в ходе надзорных мероприятий следует установить причины и условия, им способствующие. К их числу, безусловно, относится определение виновных должностных лиц с изучением их должностных обязанностей, которые надлежащим образом не были исполнены.
Поскольку работодатель вправе отклонить предложение прокурора о применении мер дисциплинарного воздействия, целесообразно выяснять обстоятельства, которые могли повлиять на надлежащее осуществление работником своих полномочий. В частности, была ли у сотрудника реальная возможность их исполнить. Всестороннее изучение ситуации, при которой совершены незаконные действия (допущено бездействие), способствует правильному рассмотрению соответствующим руководителем вопроса о привлечении к ответственности.
Так, в сентябре 2018 г. прокуратурой Саратовской области проведена проверка соблюдения законодательства о здравоохранении, в ходе которой выявлены многочисленные нарушения при организации медицинского обслуживания населения. При этом был установлен круг ответственных сотрудников, у которых получены подробные объяснения. На основании изучения локальных правовых актов, служебных контрактов и трудовых договоров проанализированы обязанности этих лиц. Определены не только нарушенные нормы федерального и регионального законодательства, но и конкретные пункты должностных инструкций, требования которых не исполнены надлежащим образом.
С целью устранения вскрытых в ходе проверки нарушений внесено представление губернатору области. В акте реагирования, помимо прочего, содержалось предложение рассмотреть вопрос о дисциплинарной ответственности виновных работников. На основании представления организована служебная проверка, в ходе которой подтвердились факты игнорирования сотрудниками своих обязанностей. Этот факт стал основанием наложения взыскания на 13 должностных лиц[12].
В 2018 г. в производстве судов находилось 5 заявлений об оспаривании законности представлении, внесённых органами прокуратуры Саратовской области. Благодаря грамотно сформулированным в них предложениям об устранении нарушений закона, причин и условий, им способствующих, ни одно из указанных заявлений не было удовлетворено (3 были отозваны заявителями, в удовлетворении 2 заявлений судами отказано)[13].
Таким образом правильное изложение требований прокурора, в том числе в резолютивной части представления, способствует соблюдению закона при привлечении к дисциплинарной oтветственности сотрудников, допустивших нарушения норм права, профилактике аналогичных проступков и повторных противоправных деяний.
С.В. ФИЛИПЕНКО,
прокурор Саратовской области
Журнал «Законность» № 4/2019 с. 5-8
[1] Официальный сайт Генеральной прокуратуры РФ. https://genproc/gov.ru/stat/data/1520450/
[2] Номенклатурное дело № 7-12-2018 прокуратуры Саратовской области.
[3] См.: Прокурорский надзор: Учебник под общей редакцией Винокурова Ю.Е., переработанное и дополненное. М., 2005, с. 165.
[4] См.: Ергашев Е.Р., Корешникова Н.Р. Основные правовые средства прокуратуры Российской Федерации как инструмент обеспечения исполнения закона Екатеринбург, 2010; с. 92
[5] См.: Трудовое право России. Под ред. Куренного А.М. Издание третье, переработанное и дополненное. М., 2015, с. 418-420. Трудовое право России. Под ред. Гасанова К.К., Мышко Ф.Г. Четвертое издание, переработанное и дополненное. М., 2012, с. 304-309.
[6] Официальный сайт Генеральной прокуратуры РФ https://genproc.gov.ru/stat/ data/1548464/
[7] Номенклатурное дело № 7-12-2018 прокуратуры Саратовской области.
[8] Постановление Верховного Суда РФ от 3 марта 2016 г. № 46-АД16-2.
[9] Апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда от 8 апреля 2015 г. № 33 4661/2015.
[10] Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 28 декабря 2016 г. по делу № 33а-10456/2016.
[11] Определение судебной коллегии по административным делам Верховного суда РФ от 6 июля 2016 г. по делу № 88-КГ16-2.
[12] Номенклатурное дело № 7/2-08-2018 прокуратуры Саратовской области.
[13] Номенклатурное дело № 8-04-2019 прокуратуры Саратовской области.
Рубрика:
Прокуратура
Саратовской области
Филипенко Сергей Владимирович
16 апреля 2019, 19:52
Статья прокурора Саратовской области С.В. Филипенко, опубликованная в ежемесячном правовом научно-практическом журнале «Законность» № 4/2019
ВОПРОСЫ ПРИВЛЕЧЕНИЯ К ДИСЦИПЛИНАРНОЙ
ОТВЕТСТВЕННОСТИ НА ОСНОВАНИИ ПРЕДСТАВЛЕНИЯ ПРОКУРОРА
Представление об устранении нарушений закона (далее – представление) является наиболее часто применяемым среди «общенадзорных» актов прокурорского реагирования.
Например, за 2018 г. в России прокурорами при осуществлении надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина внесено 823 015 представлений, что превышает 38 % от числа всех применённых актов в этой сфере[1]. В Саратовской области за указанный период внесено 21 858 представлений[2].
Изложенное обусловлено тем, что использование представления – одно из главных средств достижений целей деятельности прокуратуры. Основными из них согласно ст. 1 Закона о прокуратуре, приказу Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» являются укрепление законности, защита общественных и государственных интересов.
Указанные цели достигаются путём пресечения противоправных деяний и их профилактики.
Представление – универсальное средство для обеспечения устранения нарушений закона, так как применяется в связи с выявлением большинства противоправных деяний[3]. Иные меры peaгирования пресекательного характера (внесение протеста, требования об изменении нормативного правового акта) могут применяйся лишь в отношении действий, объективированных в виде правовых актов.
Кроме того, внесение представления создаёт для его адресата обязанность устранить не только допущенные нарушения, но и причины и условия им способствующие. То есть указанный акт реагирования обеспечивает предотвращение неправомерного поведения.
Отмечено, что допустимы представления, когда требуется только устранение причин нарушении закона, когда они очевидны и установлены, однако подобные представления нетипичны и встречаются довольно редко[4].
Одной из распространённых причин нарушений законов в деятельности организаций является ненадлежащее исполнение обязанностей их сотрудниками.
Профилактике служебных проступков, помимо прочего, способствует применение дисциплинарных взысканий[5]
Не случайно прокуроры, внося представления, инициируют процесс применения этой меры, указывая работодателям в актах реагирования на необходимость наказания виновных должностных лиц.
Так, за 2018 г. в России по результатам рассмотрения внесённых прокурорами 823 015 «общенадзорных» представлений к дисциплинарной ответственности привлечён 537 221 работник[6], в Саратовской области – 20 949 работников по 21 858 представлениям[7].
Следует отметить, что применение прокурором представления, как и других актов реагирования, предполагает соблюдение предусмотренного ст. 21, 22, 26 Закона о прокуратуре принципа невмешательства прокуратуры во внутреннюю деятельность поднадзорных субъектов.
Это правило подлежит применению при формулировании в представлении конкретных требований об устранении нарушений закона, их причин и условий, им способствующих. Это относится в том числе и к вопросу привлечения к дисциплинарной ответственности лиц, виновных в нарушениях закона.
Так, Верховный Суд РФ признал противоречащим положениям ст. 192 Трудового кодекса РФ изложенное в представлении прокурора требование о привлечении его адресатом к дисциплинарной ответственности работников, допустивших нарушения, с предоставлением копии приказа о наложенном взыскании, так как применение указанных мер является правом работодателя[8].
Вместе с тем есть случаи, когда суды признают правомерными подобные требования прокуроров.
Например, Санкт-Петербургский городской суд оценил как законное содержащееся в представлении природоохранного прокурора Санкт-Петербурга указание на необходимость привлечения генеральным директором ЗАО «М.» к дисциплинарной ответственности сотрудников организации, совершивших противоправные деяния[9]
Заслуживает внимания правовое обоснование этой позиции. Суд отметил, что согласно п. 2 ст. 22 Закона о прокуратуре прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.
Таким образом, прокурор вправе ставить вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц, не подчинённых ему по службе.
При этом возникает закономерный вопрос: каким образом должно применяться указанное полномочие без нарушения в подобной ситуации положений ст. 192 ТК?
Для понимания содержащеюся в п.2 ст. 22 Закона о прокуратуре права прокурора требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к установленной законом ответственности следует обратиться к нормам, регулирующим процедуры применения соответствующих санкций.
Так, дисциплинарное взыскание налагается лишь по результатам проведения работодателем проверки, в ходе которой у работника должно быть затребовано объяснение с соблюдением сроков привлечения к ответственности.
Применение иных видов санкции в правоприменительной практике также является результатом осуществления определённых процедур.
Например, привлечение к уголовной ответственности возможно лишь в ходе осуществления органами предварительного расследования и судом алгоритма процессуальных действий. Указанные мероприятия прокурор инициирует путём вынесения в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ постановления об уголовном преследовании виновных лиц. Это постановление содержит требование прокурора о проведении мероприятий, результатом которых может быть привлечение виновного лица к уголовной ответственности.
Что касается административной ответственности, то её применение также возможно лишь по итогам совокупности определённых процессуальных действий: возбуждения дела о выявленном прокурором правонарушении, его расследования (при наличии к тому законных оснований) и рассмотрения по существу.
В связи с изложенным положения п. 2 ст. 22 Закона о прокуратуре необходимо толковать следующим образом. Указанное полномочие прокурор должен реализовывать, требуя начать процедуру, одним из результатов которой является привлечение виновных к ответственности в установленном законом порядке.
Так, Хабаровский краевой суд признал законным содержащееся в представлении прокурора диспозитивное предложение рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц без указания на безальтернативность применения этой меры[10].
Верховный Суд РФ отметил, что подобное предложение без указания на необходимость привлечения к ответственности соответствующего лица не свидетельствует о нарушении его прав, свобод и законных интересов[11].
Вместе с тем, разрешая другое дело, высшая судебная инстанция расценила как императивное предложение о рассмотрении вопроса о привлечении к ответственности в совокупности с требованием о предоставлении приказов о наказании виновных лиц. По указанной причине соответствующий пункт представления прокурора признан незаконным.
То есть постановка вопроса о привлечении к дисциплинарной ответственности не может содержать вывода о безусловной обязательности её применения, а также о виновности конкретных работников. Например, она может выглядеть так: «paccмотреть (при наличии оснований рассмотреть) вопрос о привлечении к дисциплинарной oтветственности виновных лиц, в случае применения данной меры предоставить копию приказа о наложении взыскания».
На недопустимость возбуждения административного производства по cт. 17.7 КоАП РФ «Невыполнение законных требований прокурора, следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении» в случае непривлечения адресатом представления к дисциплинарной ответственности виновного работника обращено внимание в информационном письме Генеральной прокуратуры РФ от 10 января 2019 г № 8-12-2019 «О применении статьи 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».
Таким образом, в целях профилактики повторных нарушений в ходе надзорных мероприятий следует установить причины и условия, им способствующие. К их числу, безусловно, относится определение виновных должностных лиц с изучением их должностных обязанностей, которые надлежащим образом не были исполнены.
Поскольку работодатель вправе отклонить предложение прокурора о применении мер дисциплинарного воздействия, целесообразно выяснять обстоятельства, которые могли повлиять на надлежащее осуществление работником своих полномочий. В частности, была ли у сотрудника реальная возможность их исполнить. Всестороннее изучение ситуации, при которой совершены незаконные действия (допущено бездействие), способствует правильному рассмотрению соответствующим руководителем вопроса о привлечении к ответственности.
Так, в сентябре 2018 г. прокуратурой Саратовской области проведена проверка соблюдения законодательства о здравоохранении, в ходе которой выявлены многочисленные нарушения при организации медицинского обслуживания населения. При этом был установлен круг ответственных сотрудников, у которых получены подробные объяснения. На основании изучения локальных правовых актов, служебных контрактов и трудовых договоров проанализированы обязанности этих лиц. Определены не только нарушенные нормы федерального и регионального законодательства, но и конкретные пункты должностных инструкций, требования которых не исполнены надлежащим образом.
С целью устранения вскрытых в ходе проверки нарушений внесено представление губернатору области. В акте реагирования, помимо прочего, содержалось предложение рассмотреть вопрос о дисциплинарной ответственности виновных работников. На основании представления организована служебная проверка, в ходе которой подтвердились факты игнорирования сотрудниками своих обязанностей. Этот факт стал основанием наложения взыскания на 13 должностных лиц[12].
В 2018 г. в производстве судов находилось 5 заявлений об оспаривании законности представлении, внесённых органами прокуратуры Саратовской области. Благодаря грамотно сформулированным в них предложениям об устранении нарушений закона, причин и условий, им способствующих, ни одно из указанных заявлений не было удовлетворено (3 были отозваны заявителями, в удовлетворении 2 заявлений судами отказано)[13].
Таким образом правильное изложение требований прокурора, в том числе в резолютивной части представления, способствует соблюдению закона при привлечении к дисциплинарной oтветственности сотрудников, допустивших нарушения норм права, профилактике аналогичных проступков и повторных противоправных деяний.
С.В. ФИЛИПЕНКО,
прокурор Саратовской области
Журнал «Законность» № 4/2019 с. 5-8
[1] Официальный сайт Генеральной прокуратуры РФ. https://genproc/gov.ru/stat/data/1520450/
[2] Номенклатурное дело № 7-12-2018 прокуратуры Саратовской области.
[3] См.: Прокурорский надзор: Учебник под общей редакцией Винокурова Ю.Е., переработанное и дополненное. М., 2005, с. 165.
[4] См.: Ергашев Е.Р., Корешникова Н.Р. Основные правовые средства прокуратуры Российской Федерации как инструмент обеспечения исполнения закона Екатеринбург, 2010; с. 92
[5] См.: Трудовое право России. Под ред. Куренного А.М. Издание третье, переработанное и дополненное. М., 2015, с. 418-420. Трудовое право России. Под ред. Гасанова К.К., Мышко Ф.Г. Четвертое издание, переработанное и дополненное. М., 2012, с. 304-309.
[6] Официальный сайт Генеральной прокуратуры РФ https://genproc.gov.ru/stat/ data/1548464/
[7] Номенклатурное дело № 7-12-2018 прокуратуры Саратовской области.
[8] Постановление Верховного Суда РФ от 3 марта 2016 г. № 46-АД16-2.
[9] Апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда от 8 апреля 2015 г. № 33 4661/2015.
[10] Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 28 декабря 2016 г. по делу № 33а-10456/2016.
[11] Определение судебной коллегии по административным делам Верховного суда РФ от 6 июля 2016 г. по делу № 88-КГ16-2.
[12] Номенклатурное дело № 7/2-08-2018 прокуратуры Саратовской области.
[13] Номенклатурное дело № 8-04-2019 прокуратуры Саратовской области.
Рубрика: