Взаимодействие с Группой государств против коррупции (ГРЕКО) - Генеральная прокуратура Российской Федерации

«России рекомендуют считать отзыв в прессе взяткой»

У России не осталось невыполненных рекомендаций Совета Европы по борьбе с коррупцией

Один из органов Совета Европы — Группа государств по борьбе с коррупцией (GRECO) опубликовала отчет по России, в котором оценила успехи российских властей в борьбе с коррупцией. Первый заместитель руководителя Генпрокуратуры Александр Буксман рассказал «Газете.Ru», что это означает и как складываются отношения с GRECO на фоне сложной обстановки на международной арене.

— В октябре этого года стало известно, что принят отчет о выполнении Россией рекомендаций Группы государств против коррупции (GRECO) по итогам третьего раунда оценки. Александр Эмануилович, как руководитель российской делегации в GRECO, расскажите, во-первых, что такое GRECO, как она функционирует и что означает третий раунд оценки?

— Российская Федерация ратифицировала Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию в 2006 году, а с 1 февраля 2007 года вступила в GRECO.

Механизм работы GRECO состоит в проведении взаимных экспертных оценок с осуществлением визитов для предметного изучения ситуации с коррупцией в оцениваемой стране и особенностей системы организации противодействия ей. Группа помогает выявлять недостатки в национальной антикоррупционной политике и предлагает меры законодательного, институционального и практического характера.

Работа GRECO поделена на тематические циклы или так называемые раунды оценки. В рамках каждого из них исследуется определенный блок вопросов, объединенных общей тематикой по наиболее важным аспектам антикоррупционной работы.

После присоединения России к GRECO в отношении нашей страны были проведены совмещенные первый и второй раунды оценки, в ходе которых исследовались различные аспекты деятельности специализированных органов, занимающихся предупреждением и пресечением коррупции, обоснованность предоставления отдельным категориям должностных лиц иммунитетов от уголовного преследования, вопросы выявления и конфискации доходов, полученных от коррупции, и другие проблемы. Рассматриваемые раунды оценки успешно завершены Россией в 2012 году.

В настоящее время в отношении Российской Федерации завершается третий раунд оценки по темам «Криминализация преступных деяний» и «Прозрачность финансирования политических партий».

Кроме того, в текущем году в отношении России начато проведение четвертого раунда, посвященного предупреждению коррупции среди парламентариев, судей и прокуроров.

— А как проводятся оценочные процедуры и какова роль Генеральной прокуратуры в деятельности этих процессов?

— Для проведения оценки конкретной страны по той или иной теме назначаются, как правило, два эксперта из других стран, помощь которым оказывается секретариатом GRECO. Эксперты-оценщики выбираются из заранее сформированных списков, кандидатуры для включения в которые предлагаются национальными делегациями в GRECO.

Каждое государство самостоятельно определяет ведомство, ответственное за участие в деятельности GRECO. В нашей стране таким ведомством определена Генеральная прокуратура Российской Федерации.

Наши представители участвуют в работе всех пленарных заседаний, занимаются заполнением вопросников, принимают экспертов, которые проводят оценки, организуют работу по выполнению рекомендаций как самой Генеральной прокуратурой в пределах ее компетенции, так и иными государственными органами, в том числе МВД, Следственным комитетом, Минюстом, ЦИК, Минэкономразвития и другими.

Мы привлекали к этим процессам представителей общественности, в том числе такие НКО, как «Трансперенси Интернешнл», общественное движение «Голос».

Наша роль также заключается в обеспечении межведомственного взаимодействия по вопросам сотрудничества с GRECO. В этой связи под моим руководством функционирует созданная приказом генерального прокурора Российской Федерации межведомственная рабочая группа, включающая представителей администрации президента, Верховного суда, Государственной думы, ЦИК, Минюста и ряда других ведомств, в том числе правоохранительных органов.

Кроме того, мы организуем и работу российских экспертов, проводящих оценки других стран.

— На фоне непростой политической обстановки последних лет интересно, какие взаимоотношения сложились у российской делегации с представителями других стран в GRECO и рабочими органами этой организации?

— В целом взаимодействие с GRECO можно назвать конструктивным и полезным для нас. С 2011 года представитель Генпрокуратуры избран членом Бюро GRECO. Позиция российской делегации принимается во внимание и учитывается при рассмотрении различных вопросов.

В отличие от многих других площадок работа этой организации по основным направлениям осуществляется на профессиональной основе, в меньшей степени подвержена политизации.

С учетом рекомендаций GRECO по первому и второму раундам оценки в нашей стране указом президента утверждена Национальная стратегия противодействия коррупции. Решением президиума совета при президенте по противодействию коррупции утвержден Типовой кодекс поведения государственных служащих. Федеральным законом введено понятие утраты доверия как одно из оснований для увольнения чиновника в случае непринятия им мер для предотвращения или разрешения конфликта интересов. Все эти меры с течением лет показали свою эффективность.

— Возвращаясь к третьему раунду оценки, какие в итоге рекомендации были высказаны России?

— По итогам третьего раунда в принятом на пленарном заседании GRECO оценочном докладе России адресована 21 рекомендация, из них 9 — по теме «Криминализация преступных деяний» и 12 — по теме «Прозрачность финансирования политических партий». При этом многие из них предполагали не просто выполнение одного или нескольких мероприятий, а фактически целую реформу в той или иной области.

— Например?

— Например, сейчас уголовная ответственность наступает только за передачу материального вознаграждения в качестве взятки (деньги, ценности, машины, квартиры и т.д.).

GRECO же рекомендовала нам расширить предмет взятки и включить в него преимущества нематериального характера: например, продвижение по службе, позитивные отзывы в прессе, выдача диплома об образовании и прочее.

— Какие меры принимались для выполнения этих рекомендаций и каковы результаты рассмотрения нашего отчета?

— Во исполнение рекомендаций GRECO Генеральной прокуратурой Российской Федерации была развернута масштабная работа, к которой подключены заинтересованные органы государственной власти (прежде всего ЦИК России, Минюст России, Верховный суд Российской Федерации) и общественные институты.

В результате принят ряд нормативных правовых актов, в том числе предусматривающих изменения в Уголовный кодекс Российской Федерации, законодательство о политических партиях и выборах различного уровня.

Первый отчет о выполнении рекомендаций GRECO в рамках третьего раунда рассматривался в июне 2014 года. По результатам его рассмотрения России засчитано полное выполнение трех и частичное выполнение 12 из 21 адресованных стране рекомендаций; шесть рекомендаций оставались невыполненными.

В этот раз нам нужно было добиться значимого прогресса в реализации остававшихся 18 рекомендаций. Приказом генерального прокурора Российской Федерации в 2015 году утвержден межведомственный план дополнительных мероприятий по реализации оставшихся рекомендаций GRECO.

В итоге из 21 высказанной России рекомендации не осталось ни одной невыполненной, при этом полностью выполненными признаны 11.

В частности, нам засчитано полное выполнение рекомендаций о криминализации подкупа членов международных парламентских собраний, судей и должностных лиц международных судов; об охвате положениями Уголовного кодекса о взяточничестве случаев, когда преимущество предназначается не для самого должностного лица, а для третьего лица; об анализе положений Уголовного кодекса о специальной защите при деятельном раскаянии.

В части, касающейся прозрачности финансирования политических партий, Россией полностью выполнены рекомендации об устранении дублирования и несогласованности в законодательстве о выборах; о проведении независимого исследования по вопросам финансирования на политические цели; о разработке практических рекомендаций для политических партий по оценке пожертвований в натуральной форме; о принятии мер по исключению использования предоставленных политическим партиям займов в обход правил финансирования; о снижении порогов обнародования информации о жертвователях; о повышении прозрачности финансирования, выделяемого незарегистрированным общественным объединениям, поддерживающим политические партии; об обеспечении независимого аудита политических партий, соответствующего международным стандартам; о пересмотре санкций за нарушения правил финансирования на политические цели.

— Что означает частичная реализация рекомендации? Можете ли вы привести примеры полностью и частично выполненных рекомендаций GRECO?

— Частичное выполнение рекомендации означает, что страной приняты конкретные значимые меры, направленные на реализацию высказанной рекомендации, которые положительно восприняты GRECO как осуществленные в правильном направлении.

Например, GRECO рекомендовала нам исключить возможность использования предоставленных политическим партиям займов и кредитов в обход правил финансирования, в частности, когда условия их получения отличаются от обычных рыночных условий и когда они полностью или частично списываются. В этих целях ЦИК России подготовил проект федерального закона «О внесении изменений в федеральный закон «О политических партиях».

Нам было засчитано частичное выполнение данной рекомендации на том основании, что принятый федеральный закон к моменту рассмотрения нашего отчета не вступил в законную силу.

— Как вы оцениваете достигнутые результаты в контексте практики выполнения аналогичных рекомендаций другими странами?

— Наш результат выглядит достойно на фоне ряда других государств, которые, несмотря на высокие позиции в рейтинге восприятия коррупции «Трансперенси Интернешнл», на протяжении многих лет игнорировали рекомендации, посвященные повышению прозрачности финансирования политических партий и избирательных кампаний.

Например, с момента принятия Оценочного доклада — а это 2010 год — и до настоящего времени Дания не выполнила ни одной из девяти адресованных ей рекомендаций по теме «Прозрачность финансирования политических партий». В связи с длительным непринятием соответствующих мер в этом году в Данию направлялась миссия высокого уровня с участием руководящих работников Совета Европы, руководства GRECO и глав ряда делегаций в GRECO для побуждения руководства страны к принятию решительных шагов по реализации высказанных рекомендаций.

— Какие еще вопросы, помимо оценочных докладов и отчетов о выполнении рекомендаций, рассматриваются на пленарных заседаниях GRECO?

— Один из таких вопросов, обсужденных на последнем заседании, был посвящен сфере действия нового, пятого раунда оценки GRECO, который планируется запустить со следующего года.

Результатом обсуждений этого вопроса стало поддержанное практически всеми делегациями решение о том, что темой нового раунда станет предупреждение коррупции, стимулирование неподкупности и беспристрастности в правительствах и правоохранительных органах и утверждение вопросника по указанной теме.

В то же время один из аспектов нового раунда оценки вызвал противоречивые позиции участников пленарного заседания. Речь идет о рассмотрении инициативы ряда делегаций, прежде всего США и Великобритании, о включении в предмет оценки пятого раунда глав государств, выполняющих значительные высшие управленческие функции.

Российская делегация при поддержке представителей некоторых других стран высказывалась против предложенной инициативы,

поскольку от инициаторов предложения не было получено четких разъяснений о том, главы каких государств выполняют «значительные высшие управленческие функции» и, соответственно, подлежат оценке, а каких — нет, а также о том, кто и в каком порядке будет решать этот вопрос.

Такой подход, предоставляющий возможность отбора глав одних государств и исключения из оценки глав других государств, позволяет вывести из сферы оценочных процедур прежде всего монархов. Это обусловлено сложившимися в странах с монархической формой правления традициями, согласно которым монархи неприкосновенны. При этом полномочия монархов могут вести к серьезным коррупционным рискам, и на практике такие случаи уже были — достаточно вспомнить череду коррупционных скандалов вокруг королевской семьи Испании. И поэтому мы считаем, что должен применяться одинаковый подход ко всем странам. В противном случае о каком обеспечении принципа равенства государств – участников GRECO, закрепленного в уставе этой организации, может идти речь?

Мы также обратили внимание на отсутствие международных стандартов для этой категории лиц, наличие тенденций к политизации работы этой международной организации, а также на отсутствие у GRECO соответствующего мандата на изменение конституций оцениваемых государств (что неизбежно с учетом закрепления полномочий и статуса глав государств в конституциях).

Многие делегаты из стран Евросоюза, таких как Австрия, Бельгия, Венгрия, Ирландия, Литва, Норвегия, Португалия, Франция, высказали аналогичную озабоченность и поддержали ряд наших аргументов.

Вместе с тем при голосовании страны евросоюзовского лагеря продемонстрировали «корпоративную солидарность», что обеспечило поддержку первоначального предложения,

предполагающего проведение отбора глав государств, подлежащих оценке, узким кругом лиц — двумя назначенными экспертами из других стран совместно с секретариатом GRECO — до начала оценочных процедур.

По нашей просьбе, позиция российской делегации о неприемлемости такого подхода отражена в качестве отдельного заявления в итоговом решении по обозначенному вопросу. Мы очень надеемся, что присущее до сих пор работе GRECO профессиональное и объективное отношение к рассмотрению решаемых этой организацией вопросов все же возобладает в процессе формирования практики раунда.

Ну а мы пока готовимся к визиту в нашу страну оценщиков в рамках четвертого раунда GRECO, посвященного предупреждению коррупции среди парламентариев, судей и прокуроров. Определенная аналитическая работа в этом направлении нами уже проведена, и уже сейчас предварительно можно сделать вывод о том, что целый ряд вопросов, касающихся профилактики коррупции в этих сферах (в частности, декларирования доходов и имущества, урегулирования конфликта интересов и т.д.), регламентирован в нашем законодательстве более полно и детально, чем в странах Евросоюза.