Имплементация Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции - Генеральная прокуратура Российской Федерации

Российская газета: Александр Эмануилович, Вы являетесь руководителем российской делегации ГРЕКО. Расскажите, что это за организация?

Александр Буксман: ГРЕКО – это аббревиатура от французских слов, которые переводятся как Группа государств против коррупции. Создана эта организация в 1999 г. для реализации международно-правовых документов в сфере противодействия коррупции, разработанных Советом Европы. Наиболее важными из таких документов являются Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (от 27.01.1999) и о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (от 04.11.1999).

ГРЕКО помогает выявлять недостатки национальной антикоррупционной политики и призывает государства к проведению необходимых законодательных, институциональных и практических реформ. Она также предоставляет площадку для обмена передовым опытом в области предупреждения и выявления коррупции.

Для реализации названных целей ГРЕКО осуществляет мониторинг проводимых странами-участницами политик в сфере противодействия коррупции, в ходе которого дается оценка их соответствия антикоррупционным стандартам Совета Европы и высказываются рекомендации по устранению выявленных несоответствий и недостатков.

Российская газета: Каков механизм работы ГРЕКО?

Александр Буксман: Механизм работы ГРЕКО заключается в проведении самими странами-участницами ГРЕКО взаимных экспертных оценок с осуществлением страновых визитов для предметного изучения ситуации с коррупцией в оцениваемой стране и особенностей системы организации противодействия ей.

Работа ГРЕКО разбита на тематические циклы или так называемые раунды оценки. В рамках каждого из них исследуется определенный блок вопросов.

Предметом анализа первого раунда оценки являлись различные аспекты деятельности специализированных органов страны, занимающихся предупреждением и пресечением коррупции (независимость этих органов, их компетенция, достаточность ресурсного и иного обеспечения, эффективность работы), а также вопросы обоснованности и объема предоставления отдельным категориям должностных лиц иммунитетов от уголовного преследования.

В рамках второго раунда оценивались особенности национального законодательства и правоприменительной практики по вопросам выявления, изъятия и конфискации доходов и иного имущества, полученных от коррупции, предупреждения коррупции в системе государственного управления, ответственности юридических лиц за коррупционные преступления, совершаемые в их интересах.

И, наконец, третий раунд был посвящен вопросам уголовно-правовой политики государства (особенностям криминализации в национальном уголовном законодательстве конкретных видов коррупционных проявлений) и прозрачности финансирования политических партий.

C 2012 г. стартовал осуществляемый в настоящее время четвертый раунд оценки, в рамках которого анализируются существующие в странах-участницах ГРЕКО системы противодействия коррупции в парламенте, судейском сообществе и органах прокуратуры, однако в отношении России он будет проводиться не ранее 2014 года.

Каждый раунд оценки рассчитан на определенный период проведения. Так первый раунд был рассчитан на проведение в 2000-2002 гг., второй – в 2003-2006 гг., а третий в 2007 – 2011 г. Страна, присоединившаяся к ГРЕКО после окончания указанных периодов, тем не менее, проходит все перечисленные раунды оценки, только в более ускоренном режиме.

Российская газета: Сколько стран участвуют в работе ГРЕКО и как давно к ней присоединилась Россия?

Александр Буксман: Изначально в ГРЕКО входило 17 государств-участников Совета Европы, в настоящее время их уже 49 (48 государств Европы и США).

Членство в ГРЕКО не ограничивается странами-участницами Совета Европы. Оно автоматически предоставляется государству, ратифицировавшему одну из перечисленных конвенций Совета Европы.

Российская Федерация ратифицировала Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию в 2006 году. В Группу государств против коррупции (ГРЕКО) Россия вступила 1 февраля 2007 г., то есть уже после того, как первый и второй раунды оценки ГРЕКО были завершены. Поэтому мы прошли объединенную процедуру оценки по темам как первого, так и второго раундов оценки.

Российская газета: Какие выводы сделали представители ГРЕКО в ходе первых двух раундов оценки и какие меры были приняты Россией по этому поводу?

Александр Буксман: В отношении России совмещенный первый и второй раунд оценки проводились в 2008 году. По их завершении в адрес России ГРЕКО высказало 26 рекомендаций, направленных на совершенствование законодательства и правоприменительной практики с целью приведения их в соответствие с европейскими антикоррупционными стандартами.

Таким образом, Россия оказалась в непростом положении, когда в короткий срок (18 месяцев) необходимо было выполнить мероприятия по реализации 26 рекомендаций ГРЕКО, в то время как большинству стран-членов ГРЕКО адресовалось не более 10-15 рекомендаций в рамках этих раундов.

При этом каждая из рекомендаций предполагала целую реформу в определенной области. Приведу несколько примеров. Так, с учетом рекомендаций ГРЕКО принята Национальная стратегия противодействия коррупции, неоднократно пересматривался и корректировался Национальный план противодействия коррупции, подготовлен Типовой кодекс поведения государственных служащих. Значительное число мер осуществлено в области обеспечения независимости следственных и иных правоохранительных органов, судов, обеспечения учета мнения гражданского общества в формировании антикоррупционной политики государства.

Чтобы представить масштабы проделанной работы, отмечу, что во исполнение рекомендаций ГРЕКО Россией за довольно короткий срок принято около полутора десятка новых федеральных законов, внесены изменения в три с половиной десятка существующих федеральных закона, в том числе в Уголовный кодекс, Кодекс об административных правонарушениях, Трудовой кодекс. В целях реализации законодательных новелл органами государственной власти принято более 750 нормативных правовых актов, в том числе 30 указов Президента Российской Федерации.

Российская газета: И каковы результаты?

Александр Буксман: На пленарном заседании ГРЕКО, которое состоялось в г. Страсбурге с 3 по 7 декабря 2012 г., Россией успешно защищен итоговый отчет о выполнении рекомендаций по итогам 1-го и 2-го раундов оценки. При этом ГРЕКО подчеркнуто, что нашей стране удалось добиться ощутимого прогресса, как в области антикоррупционной стратегии, политики, так и непосредственно в борьбе с коррупцией. В целом, России засчитано полное выполнение 15 рекомендаций и частичное выполнение 11 рекомендаций, невыполненных рекомендаций не осталось. Это действительно хороший результат.

Однако мы не намерены останавливаться на достигнутом прогрессе. Впереди нас ждет дальнейшая работа: отчет по третьему раунду оценки (по вопросам криминализации коррупционных деяний и обеспечения прозрачности финансирования политических партий) и четвертый (по вопросам предупреждения коррупции среди парламентариев, судей и прокуроров.

Российская газета: На какой стадии сейчас находится третий раунд оценки?

Александр Буксман: 3 раунд оценки ГРЕКО, касающийся вопросов криминализации преступных деяний и обеспечения прозрачности финансирования политических партий, был завершен в отношении Российской Федерации в 2012 г. В принятом на пленарном заседании ГРЕКО в марте 2012 г. докладе по итогам данного раунда в адрес Российской Федерации высказано в общей сложности 21 рекомендация. По числу и характеру высказанных рекомендаций, общим оценкам исследованных элементов российской системы противодействия коррупции доклад в целом сопоставим с аналогичными докладами, принятыми ГРЕКО в отношении развитых европейских стран.

Высказанные рекомендации являются стандартными для ГРЕКО и иных международных организаций с антикоррупционной тематикой. В основном ими предлагается криминализировать торговлю влиянием, «предложение», «обещание» и «просьбу» о предоставлении неправомерного преимущества, подкуп членов международных парламентских собраний, судей и должностных лиц международных судов, а также национальных и иностранных третейских судей, включить в предмет взятки и коммерческого подкупа неправомерные преимущества неимущественного характера, распространение уголовной ответственности за коммерческий подкуп не только на лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческих и иных организациях, но и на рядовых сотрудников.

В целях реализации рекомендаций приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 29 июня 2012 г. № 248 был утвержден соответствующий план мероприятий, в настоящее время завершается работа по его выполнению.

Российская газета: Как выглядит Россия в работе ГРЕКО на фоне других европейских стран?

Александр Буксман: Сегодня позиции России на международном антикоррупционном треке, в частности по линии ГРЕКО весьма сильны, особенно на фоне ряда стран, признанных ГРЕКО «не выполняющими» её рекомендации (прежде всего, в рамках третьего раунда оценки). К примеру, считается, что таких странах, как Дания, Бельгия, Швеция и Германия уровень коррупции очень невысок. Вместе с тем эти страны нередко попадают в число нарушителей установленного порядка выполнения рекомендаций ГРЕКО.

Наконец, еще одним показателем эффективной работы российской делегации и возросшего авторитета России на международной арене стало избрание в декабре 2011 г. в состав руководящего органа ГРЕКО - Бюро - российского представителя – заместителя начальника управления по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции Генеральной прокуратуры Российской Федерации Юсуфова А.Ш.

По приглашению Генеральной прокуратуры Российской Федерации следующее заседание Бюро ГРЕКО состоится в г. Москве в мае текущего года.

Российская газета: ГРЕКО – единственная подобная организация или есть и другие?

Александр Буксман: Как я уже говорил, ГРЕКО занимается оценкой европейской Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию.

Однако указанная конвенция – не единственный подобный международный документ в области противодействия коррупции. Не менее важное значение имеет, к примеру, Конвенция ООН против коррупции, принятая в Нью-Йорке 31 октября 2003 г. и ратифицированная Россией в 2006 г.

В отношении данной Конвенции действует схожий оценочный механизм, который был запущен в 2009 г. Генеральная прокуратура Российской Федерации также является ответственным ведомством в рамках данного процесса.

Российская газета: В чем его отличия от ГРЕКО?

Александр Буксман: Прежде всего необходимо отметить, что Российская Федерация с самого начала принимала активное участие в разработке как самой Конвенции, так и механизма оценки ее выполнения, в том числе специального программного обеспечения.

Первый цикл обзора рассчитан на пять лет и посвящен оценке выполнения государствами-участниками положений Конвенции, касающихся криминализации, правоохранительной деятельности и международного сотрудничества.

Сначала проводится «кабинетный обзор», который основывается на ответах на комплексный контрольный перечень вопросов для самооценки и на дополнительной информации, предоставленной государством, в отношении которого проводится обзор.

После получения результатов кабинетного обзора государством участником, в отношении которого проводится обзор, Секретариат организует телефонную конференцию или видеоконференцию для правительственных экспертов государств-участников, проводящих обзор (определяемых путем жеребьевки) и государства-участника, в отношении которого проводится обзор. В ходе конференции правительственные эксперты представляют свои части кабинетного обзора и разъясняют сделанные выводы.

По договоренности кабинетный обзор может быть дополнен другими средствами, такими как посещение страны или проведение совместной встречи в отделении ООН в Вене.

На заключительном этапе процесса обзора правительственные эксперты готовят проект странового доклада об обзоре и направляют его государству-участнику, в отношении которого проводится обзор. В докладе указываются успешные результаты и виды практики, а также определяются трудности и приводятся комментарии в отношении осуществления Конвенции.

Секретариат направляет проект странового доклада об обзоре государству, в отношении которого проводится обзор, для получения согласия. В случае несогласия проводится диалог между государством, в отношении которого проводится обзор и правительственными экспертами для достижения консенсуса в отношении окончательного варианта доклада. Затем готовится и согласовывается резюме доклада, содержащая краткие выводы по результатам проведенного обзора.

Российская газета: На какой стадии сейчас этот механизм в отношении России?

Александр Буксман: В настоящее время правительственными экспертами обозревающих нас стран (Украина и Эквадор) завершена подготовка итогового доклада об оценке выполнения Российской Федерацией глав III «Криминализация и правоохранительная деятельность» и IV «Международное сотрудничество» Конвенции ООН против коррупции, согласованы его краткое резюме и рекомендации.

Как показал анализ проведения оценок в рамках ооновского механизма в отношении других стран, процесс обзора России был одним из самых быстрых и качественных.

Нами проделана объемная работа, итогом которой стала подготовка подробного доклада по Российской Федерации.

Для участия в ней со стороны России была специально сформирована группа российских правительственных экспертов под руководством Генеральной прокуратуры, в которую вошли представители Администрации Президента, ФСБ, МВД, Минюста, МИДа и Росфинмониторинга. В работе над докладом принимали участие также эксперты Верховного Суда, Следственного комитета, Минфина и Минэкономразвития России.

В итоге подавляющее большинство норм Конвенции признаны реализованными в российском законодательстве, а высказанные рекомендации по совершенствованию российской системы противодействия коррупции не требуют существенных изменений законодательства и правоприменительной практики.

Сравнительное изучение уже подготовленных и распространенных ООН докладов по ряду европейских стран, в том числе участвующих в работе ГРЕКО (в частности, Швейцарии, Финляндии, США), показало, что высказанные в их адрес рекомендации больше по количеству и жестче по характеру предложенных мер, чем те, что высказаны в адрес России.

Это позволяет говорить о том, что подготовка российского доклада в рамках ооновского механизма ознаменовала значительные достижения Российской Федерации в области имплементации международных антикоррупционных стандартов за всю историю.

Российская газета: В чем состоит польза работы России в подобных оценочных механизмах, как ГРЕКО и по линии Конвенции ООН против коррупции?

Александр Буксман: Во взаимодействии с ГРЕКО и подобными организациями Российская Федерация преследует сразу несколько целей. Во-первых, мы приводим свое национальное законодательство в соответствие с самыми высокими европейскими стандартами. Параллельно с законодательством совершенствуется и правоприменительная практика. Вместе они создают прочную и эффективную систему противодействия коррупции.

В конечном же счете вся эта работа влияет на положение Российской Федерации на международной арене. Причем, хотел бы подчеркнуть, не только в антикоррупционной области.

То, как у нас ведется борьба с коррупцией, интересует не только граждан нашей страны и различных экспертов, но и организации других стран, их бизнес-структуры. Международный рейтинг России страны напрямую влияет на ее инвестиционную привлекательность, от которой в свою очередь зависит эффективность рыночной экономики, – а это уже наше с вами качество жизни. Именно поэтому вопросам борьбы с коррупцией, и в том числе на международной арене, придается столь важное значение.

Российская газета: Как в конечном счете участие в деятельности подобных международных антикоррупционных организаций влияет на уровень коррупции в нашей стране?

Александр Буксман: Конкретно их влияние на уровень коррупции в стране определить невозможно, поскольку такое воздействие оказывается комплексно всей системой мер противодействия коррупции, в которой международное взаимодействие является лишь одним из звеньев.

Вместе с тем, результаты работы правоохранительных органов в 2012 г. в целом свидетельствуют о положительных подвижках в области борьбы с коррупцией. Говоря о коррупционной преступности, следует отметить, что, по имеющимся статданным, в минувшем году выявлено на 22,5 % больше преступлений этой категории, чем в 2011 г. (более 49 тыс.), на 13 % больше установлено коррупционеров.

При этом усилия органов внутренних дел и других правоохранительных органов были сосредоточены прежде всего на активизации борьбы с коррупцией в конкретных процессах и сферах общественно-экономической деятельности. Первоочередное внимание уделено выявлению и пресечению преступлений, совершаемых в сфере использования государственного имущества и размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

Результатом принятых мер явилось существенное увеличение в минувшем году количества уголовных дел о коррупционных преступлениях, возбужденных в отношении лиц, имеющих высокое должностное положение.

Большой общественный резонанс получили уголовные дела о преступлениях, совершенных руководством ОАО «Оборонсервис», ОАО «Главное управление обеспечения войск», ОАО «Росагролизинг», ОАО «Российские космические системы», работниками Министерства регионального развития Российской Федерации.

Всего за совершение коррупционных преступлений осуждено почти 10 тыс. лиц, из них около 900 - должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе 244 главы муниципальных образований и местных администраций, а также 1 159 должностных лиц правоохранительных органов, 2 судей, 3 депутата представительных органов субъектов Российской Федерации, 111 депутатов органов местного самоуправления.

Деятельность органов прокуратуры Российской Федерации также активизировалась. В 2012 г. прокурорами выявлено почти 350 тыс. нарушений законов, что на 12 % больше, чем в 2011 г. В следственные органы прокурорами в порядке ст. 37 УПК РФ направлено более 5,4 тыс. материалов о нарушении уголовного закона, по которым возбуждено свыше 4,5 тыс. уголовных дел, что также существенно больше, чем в позапрошлом году.

В результате продолжительных и последовательно принимаемых мер по противодействию коррупции оценка данной работы со стороны россиян начала меняться в положительную сторону. Например, стало реже поддерживаться мнение о непобедимости коррупции (в 2004 г. – 64 %, в 2012 г. – 50 %). При этом становится больше тех, кто верит в возможность преодолеть коррупцию (с 30 до 44 %).

Результаты борьбы с коррупцией становятся все более заметными для граждан: если в 2007 г. их отмечали 36 % опрошенных, то сегодня – уже 45 %.

Россияне чаще стали отмечать и эффективность работы правоохранительных органов, в том числе органов прокуратуры (с 12 до 17 %), специальных комиссий (с 5 до 13 %). Одной из самых успешных признается деятельность СМИ (с 4 до 21 % за восемь лет). Все меньше становится тех, кто считает, что успехов в борьбе с коррупцией не достигает никто (с 52 до 29 % за восемь лет).

Другой важной составляющей при оценке состояния борьбы с коррупцией в России является мнение международных организаций. Согласно индексу восприятия коррупции, формируемому Центром антикоррупционных исследований и инициатив Трансперенси Интернешнл, в 2012 г. Россия поднялась сразу на 10 позиций, со 143 до 133 места, набрав 28 баллов.

В то же время, несмотря на перечисленные положительные тенденции, очевидна необходимость принятия дальнейших мер по противодействию коррупции. Работа в области международного антикоррупционного взаимодействия, включая участие в деятельности ГРЕКО, оценочном механизме Конвенции ООН против коррупции и других будет продолжена.