Интервью и выступления - Прокуратура Саратовской области
- 20 декабря 2019, 20:06
- Филипенко Сергей Владимирович
ПРИВЛЕЧЕНИЕ К ДИСЦИПЛИНАРНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ НА ОСНОВАНИИ ПРЕДСТАВЛЕНИЯ ПРОКУРОРА
Представление об устранении нарушений закона (далее – представление) является наиболее часто применяемым из «общенадзорных» актов прокурорского реагирования.
За первое полугодие 2017 г. в России прокурорами при осуществлении надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина внесено 463 723 представления, что составило 35 % от числа всех применённых актов в этих сферах[1]. В Саратовской области – 13 526 представлений, или 46 % от всех актов реагирования[2].
Это обусловлено тем, что использование представления – одно из главных средств достижения целей деятельности прокуратуры. Основными из них согласно ст. 1 Закона о прокуратуре, приказу Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» являются укрепление законности, защита общественных и государственных интересов.
Указанные цели достигаются путём пресечения противоправных деяний и их профилактики.
Представление – универсальное средство для обеспечения устранения нарушений закона, так как применяется в связи с выявлением большинства противоправных деяний[3]. Иные меры реагирования пресекательного характера (внесение протеста, требования об изменении нормативного правового акта) могут применяться лишь в отношении действий, объективированных в виде правовых актов.
Кроме того, внесение представления создает для его адресата обязанность устранить не только допущенные нарушения, но и причины и условия, им способствующие. То есть указанный акт реагирования обеспечивает предотвращение неправомерного поведения.
Отмечено, что внесение представления допустимо, когда требуется только устранение причин нарушений закона, когда они очевидны и установлены, однако подобные представления нетипичны и встречаются редко[4].
Одной из распространённых причин нарушений законов в деятельности организаций является ненадлежащее исполнение обязанностей их сотрудниками.
Профилактике служебных проступков, помимо прочего, способствует применение дисциплинарных взысканий[5].
Не случайно прокуроры, внося представления, инициируют процесс применения дисциплинарных взысканий, указывая работодателям в актах реагирования на необходимость наказания виновных должностных лиц.
Так, в первом полугодии 2017 г. в России по результатам рассмотрения внесённых прокурорами 463 723 «общенадзорных» представлений к дисциплинарной ответственности привлечено 349 635 работников[6]. В Саратовской области – 10 681 работник по 13 526 представлениям[7].
Следует отметить, что применение прокурором представления, как и других актов реагирования, предполагает соблюдение предусмотренного ст. 21, 22, 26 Закона о прокуратуре принципа невмешательства прокуратуры во внутреннюю деятельность поднадзорных субъектов.
Это правило подлежит применению при формулировании в представлении конкретных требований об устранении нарушений закона, их причин и условий, им способствующих. Это относится в том числе и к вопросу привлечения к дисциплинарной ответственности лиц, виновных в нарушениях закона.
Так, Верховный Суд РФ признал противоречащим положениям ст. 192 Трудового кодекса РФ изложенное в представлении прокурора требование о привлечении его адресатом к дисциплинарной ответственности работников, допустивших нарушения, с представлением копии приказа о наложенном взыскании, так как применение указанных мер является правом работодателя[8].
Вместе с тем есть случаи, когда суды признают правомерными подобные требования прокуроров.
Например, Санкт-Петербургский городской суд оценил как законное содержащееся в представлении природоохранного прокурора Санкт-Петербурга указание на необходимость привлечения генеральным директором ЗАО «М.» к дисциплинарной ответственности сотрудников организации, совершивших противоправные деяния[9].
Заслуживает внимания правовое обоснование этой позиции. Суд отметил, что согласно п. 2 ст. 22 Закона о прокуратуре прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.
Таким образом, прокурор вправе ставить вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц, не подчинённых ему по службе.
При этом возникает закономерный вопрос; каким образом должно применяться указанное полномочие без нарушения в подобной ситуации положений ст. 192 ТК?
Для понимания содержащегося в п. 2 ст. 22 Закона о прокуратуре права прокурора требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к установленной законом ответственности следует обратиться к нормам, регулирующим процедуры применения соответствующих санкций.
Так, дисциплинарное взыскание налагается лишь по результатам проведения работодателем проверки, в ходе которой у работника должно быть затребовано объяснение с соблюдением сроков привлечения к ответственности.
Привлечение к иным видам ответственности также является результатом осуществления определённых процедур.
Например, привлечение к уголовной ответственности возможно лишь в ходе осуществления органами предварительного расследования и судом определённого алгоритма процессуальных действий. Указанные мероприятия прокурор инициирует путём вынесения в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ постановления об уголовном преследовании виновных лиц. Это постановление содержит требование прокурора о проведении мероприятий, результатом которых может быть привлечение виновного лица к уголовной ответственности.
Что касается административной ответственности, то привлечение к ней также возможно лишь по итогам осуществления совокупности определённых процессуальных действий: возбуждения дела о выявленном прокурором правонарушении, его расследования (при наличии к тому законных оснований) и рассмотрения по существу.
В связи с изложенным положения п. 2 ст. 22 Закона о прокуратуре необходимо толковать следующим образом: указанное полномочие прокурор должен реализовывать, требуя начать процедуру, одним из результатов которой является привлечение виновных к ответственности в установленном законом порядке.
Так, Хабаровский краевой суд признал законным содержащееся в представлении прокурора диспозитивное предложение рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц без указания на безальтернативность применения этой меры[10].
Верховный Суд РФ отметил, что подобное предложение без указания на необходимость привлечения к ответственности соответствующего лица не свидетельствует о нарушении его прав, свобод и законных интересов[11].
Вместе с тем, разрешая другое дело, высшая судебная инстанция расценила в качестве императивного предложение о рассмотрении такого вопроса в совокупности с требованием о предоставлении приказов о наказании виновных лиц. По указанной причине соответствующий пункт представления прокурора признан незаконным.
То есть требование о привлечении к дисциплинарной ответственности не может содержать вывода о безусловной обязательности её применения, а также о виновности конкретных работников.
Так, в марте 2017 г. прокуратурой Саратовской области проведена проверка соблюдения законодательства о здравоохранении, в ходе которой выявлены множественные нарушения при организации медицинского обслуживания населения. Для их устранения в министерство здравоохранения области внесено представление. В акте реагирования, помимо прочего, содержалось требование рассмотреть вопрос о дисциплинарной ответственности виновных работников. На основании представления организована служебная проверка, по результатам которой наложены взыскания на 20 должностных лиц[12].
Таким образом, правильное формулирование резолютивной части представления способствует соблюдению закона при привлечении к дисциплинарной ответственности сотрудников, допустивших нарушения норм права, профилактике совершении повторных нарушений.
С. ФИЛИПЕНКО,
прокурор Саратовской области.
[1] Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации. https://gen-proc.gov.ru/stat/data/1246872
[2] Номенклатурное дело статистического отчёта «Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» прокуратуры Саратовской области.
[3] См.: Прокурорский надзор: Учебник / Под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. 6-е изд., переработ. и доп. М., 2005, с. 165.
[4] См.: Ергашев Е.Р., Корешникова И.Р. Основные правовые средства прокуратуры Российской Федерации как инструмент обеспечения исполнения закона. Екатеринбург, 2010, с. 92
[5] См.: Трудовое право России / Под ред. A.M. Куренного. 3-е изд., переработ. и доп. М., 2015, с. 418-420; Трудовое право России/ Под ред. К.К. Гасанова, Ф.Г Мышко. 4-е изд., переработ, и доп. М., 2012, с. 304-309.
[6] Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации, https://gen-proc.gov.ru/stal/data/1246872
[7] Номенклатурное дело статистического отчета «Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» прокуратуры Саратовской области.
[8] Постановление Верховного Суда РФ от 3 марта 2016 г. № 46-АД16-2.
[9] Апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда от 8 апреля 2015 г. № 33-4661/2015.
[10] Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 28 декабря 2016 г. № 33а-10456/2016.
[11] Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 6 июля 2016 г. № 88-КГ16-2.
[12] Номенклатурное дело «Надзор за исполнением законодательства о здравоохранении» прокуратуры Саратовской области.
Прокуратура
Саратовской области
Филипенко Сергей Владимирович
20 декабря 2019, 20:06
Статья прокурора области С.В. Филипенко, опубликованная в правовом научно-практическом журнале «Законность» № 1 за 2018 год
ПРИВЛЕЧЕНИЕ К ДИСЦИПЛИНАРНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ НА ОСНОВАНИИ ПРЕДСТАВЛЕНИЯ ПРОКУРОРА
Представление об устранении нарушений закона (далее – представление) является наиболее часто применяемым из «общенадзорных» актов прокурорского реагирования.
За первое полугодие 2017 г. в России прокурорами при осуществлении надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина внесено 463 723 представления, что составило 35 % от числа всех применённых актов в этих сферах[1]. В Саратовской области – 13 526 представлений, или 46 % от всех актов реагирования[2].
Это обусловлено тем, что использование представления – одно из главных средств достижения целей деятельности прокуратуры. Основными из них согласно ст. 1 Закона о прокуратуре, приказу Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» являются укрепление законности, защита общественных и государственных интересов.
Указанные цели достигаются путём пресечения противоправных деяний и их профилактики.
Представление – универсальное средство для обеспечения устранения нарушений закона, так как применяется в связи с выявлением большинства противоправных деяний[3]. Иные меры реагирования пресекательного характера (внесение протеста, требования об изменении нормативного правового акта) могут применяться лишь в отношении действий, объективированных в виде правовых актов.
Кроме того, внесение представления создает для его адресата обязанность устранить не только допущенные нарушения, но и причины и условия, им способствующие. То есть указанный акт реагирования обеспечивает предотвращение неправомерного поведения.
Отмечено, что внесение представления допустимо, когда требуется только устранение причин нарушений закона, когда они очевидны и установлены, однако подобные представления нетипичны и встречаются редко[4].
Одной из распространённых причин нарушений законов в деятельности организаций является ненадлежащее исполнение обязанностей их сотрудниками.
Профилактике служебных проступков, помимо прочего, способствует применение дисциплинарных взысканий[5].
Не случайно прокуроры, внося представления, инициируют процесс применения дисциплинарных взысканий, указывая работодателям в актах реагирования на необходимость наказания виновных должностных лиц.
Так, в первом полугодии 2017 г. в России по результатам рассмотрения внесённых прокурорами 463 723 «общенадзорных» представлений к дисциплинарной ответственности привлечено 349 635 работников[6]. В Саратовской области – 10 681 работник по 13 526 представлениям[7].
Следует отметить, что применение прокурором представления, как и других актов реагирования, предполагает соблюдение предусмотренного ст. 21, 22, 26 Закона о прокуратуре принципа невмешательства прокуратуры во внутреннюю деятельность поднадзорных субъектов.
Это правило подлежит применению при формулировании в представлении конкретных требований об устранении нарушений закона, их причин и условий, им способствующих. Это относится в том числе и к вопросу привлечения к дисциплинарной ответственности лиц, виновных в нарушениях закона.
Так, Верховный Суд РФ признал противоречащим положениям ст. 192 Трудового кодекса РФ изложенное в представлении прокурора требование о привлечении его адресатом к дисциплинарной ответственности работников, допустивших нарушения, с представлением копии приказа о наложенном взыскании, так как применение указанных мер является правом работодателя[8].
Вместе с тем есть случаи, когда суды признают правомерными подобные требования прокуроров.
Например, Санкт-Петербургский городской суд оценил как законное содержащееся в представлении природоохранного прокурора Санкт-Петербурга указание на необходимость привлечения генеральным директором ЗАО «М.» к дисциплинарной ответственности сотрудников организации, совершивших противоправные деяния[9].
Заслуживает внимания правовое обоснование этой позиции. Суд отметил, что согласно п. 2 ст. 22 Закона о прокуратуре прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.
Таким образом, прокурор вправе ставить вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц, не подчинённых ему по службе.
При этом возникает закономерный вопрос; каким образом должно применяться указанное полномочие без нарушения в подобной ситуации положений ст. 192 ТК?
Для понимания содержащегося в п. 2 ст. 22 Закона о прокуратуре права прокурора требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к установленной законом ответственности следует обратиться к нормам, регулирующим процедуры применения соответствующих санкций.
Так, дисциплинарное взыскание налагается лишь по результатам проведения работодателем проверки, в ходе которой у работника должно быть затребовано объяснение с соблюдением сроков привлечения к ответственности.
Привлечение к иным видам ответственности также является результатом осуществления определённых процедур.
Например, привлечение к уголовной ответственности возможно лишь в ходе осуществления органами предварительного расследования и судом определённого алгоритма процессуальных действий. Указанные мероприятия прокурор инициирует путём вынесения в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ постановления об уголовном преследовании виновных лиц. Это постановление содержит требование прокурора о проведении мероприятий, результатом которых может быть привлечение виновного лица к уголовной ответственности.
Что касается административной ответственности, то привлечение к ней также возможно лишь по итогам осуществления совокупности определённых процессуальных действий: возбуждения дела о выявленном прокурором правонарушении, его расследования (при наличии к тому законных оснований) и рассмотрения по существу.
В связи с изложенным положения п. 2 ст. 22 Закона о прокуратуре необходимо толковать следующим образом: указанное полномочие прокурор должен реализовывать, требуя начать процедуру, одним из результатов которой является привлечение виновных к ответственности в установленном законом порядке.
Так, Хабаровский краевой суд признал законным содержащееся в представлении прокурора диспозитивное предложение рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц без указания на безальтернативность применения этой меры[10].
Верховный Суд РФ отметил, что подобное предложение без указания на необходимость привлечения к ответственности соответствующего лица не свидетельствует о нарушении его прав, свобод и законных интересов[11].
Вместе с тем, разрешая другое дело, высшая судебная инстанция расценила в качестве императивного предложение о рассмотрении такого вопроса в совокупности с требованием о предоставлении приказов о наказании виновных лиц. По указанной причине соответствующий пункт представления прокурора признан незаконным.
То есть требование о привлечении к дисциплинарной ответственности не может содержать вывода о безусловной обязательности её применения, а также о виновности конкретных работников.
Так, в марте 2017 г. прокуратурой Саратовской области проведена проверка соблюдения законодательства о здравоохранении, в ходе которой выявлены множественные нарушения при организации медицинского обслуживания населения. Для их устранения в министерство здравоохранения области внесено представление. В акте реагирования, помимо прочего, содержалось требование рассмотреть вопрос о дисциплинарной ответственности виновных работников. На основании представления организована служебная проверка, по результатам которой наложены взыскания на 20 должностных лиц[12].
Таким образом, правильное формулирование резолютивной части представления способствует соблюдению закона при привлечении к дисциплинарной ответственности сотрудников, допустивших нарушения норм права, профилактике совершении повторных нарушений.
С. ФИЛИПЕНКО,
прокурор Саратовской области.
[1] Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации. https://gen-proc.gov.ru/stat/data/1246872
[2] Номенклатурное дело статистического отчёта «Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» прокуратуры Саратовской области.
[3] См.: Прокурорский надзор: Учебник / Под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. 6-е изд., переработ. и доп. М., 2005, с. 165.
[4] См.: Ергашев Е.Р., Корешникова И.Р. Основные правовые средства прокуратуры Российской Федерации как инструмент обеспечения исполнения закона. Екатеринбург, 2010, с. 92
[5] См.: Трудовое право России / Под ред. A.M. Куренного. 3-е изд., переработ. и доп. М., 2015, с. 418-420; Трудовое право России/ Под ред. К.К. Гасанова, Ф.Г Мышко. 4-е изд., переработ, и доп. М., 2012, с. 304-309.
[6] Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации, https://gen-proc.gov.ru/stal/data/1246872
[7] Номенклатурное дело статистического отчета «Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» прокуратуры Саратовской области.
[8] Постановление Верховного Суда РФ от 3 марта 2016 г. № 46-АД16-2.
[9] Апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда от 8 апреля 2015 г. № 33-4661/2015.
[10] Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 28 декабря 2016 г. № 33а-10456/2016.
[11] Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 6 июля 2016 г. № 88-КГ16-2.
[12] Номенклатурное дело «Надзор за исполнением законодательства о здравоохранении» прокуратуры Саратовской области.